L e i t s ä t z e

zum Beschluß des Zweiten Senats vom 26. Oktober 1994

- 2 BvR 445/91 - 

1. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt auch kommunale Organisationsbefugnisse; sie enthält aber nicht ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte.

2. Dem Gesetzgeber sind bei der Ausgestaltung der gemeindlichen Organisation in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt:

1. a) Die Gewährleistung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden.

2. b) Im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs verpflichtet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Er hat den Gemeinden einen hinreichenden organisatorischen Spielraum bei der Wahrnehmung der je einzelnen Aufgabenbereiche offenzuhalten.

3. Die den Schleswig-Holsteinischen Gemeinden durch § 2 Abs. 3 GO auferlegte Verpflichtung, eine hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen, ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 445/91 -

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerden

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsidentin Limbach,

Böckenförde,

Klein,

Graßhof,

Kruis,

Kirchhof,

Winter,

Sommer

am 26. Oktober 1994 beschlossen:

1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1. wird zurückgewiesen.

2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. wird, soweit sie sich gegen § 24 a der Amtsordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2. April 1990 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 209, berichtigt Gesetz- und Verordnungsbl. 1991 S. 256) in Verbindung mit § 2 Absatz 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der durch Gesetz vom 6. Dezember 1991 geänderten Fassung (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 640) wendet, verworfen. Im übrigen wird sie zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die beschwerdeführenden Gemeinden wenden sich gegen die den schleswig-holsteinischen Gemeinden und Ämtern durch Gesetz auferlegte Verpflichtung, eine Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen.

I.

1. Der am 1. April 1990 in Kraft getretene § 2 Abs. 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. April 1990 (GVBl. S. 159) lautet:

"Zur Verwirklichung des Grundrechts der Gleichberechtigung von Mann und Frau haben die Gemeinden mit eigener Verwaltung Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen. Die Gleichstellungsbeauftragte ist in Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnerinnen und Einwohnern grundsätzlich hauptamtlich tätig; das Nähere regelt die Hauptsatzung. Die Hauptsatzung soll im übrigen bestimmen, daß die Gleichstellungsbeauftragte in Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig ist und an den Sitzungen der Gemeindevertretung und der Ausschüsse teilnehmen kann. Ihr ist in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs auf Wunsch das Wort zu erteilen. Die Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten kann mit der Zustimmung der Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreterinnen und -vertreter oder in entsprechender Anwendung des § 626 BGB widerrufen werden."

Nach der Rechtslage zum Zeitpunkt der Einlegung der Verfassungsbeschwerden ordnete § 24 a der Amtsordnung für Schleswig-Holstein (AO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. April 1990 (GVBl. S. 209, berichtigt GVBl. 1991, S. 256) die entsprechende Anwendung des § 2 Abs. 3 GO für die Ämter im Sinne der Amtsordnung an. Durch Gesetz zur Änderung der Amtsordnung für Schleswig-Holstein vom 28. Dezember 1993 (GVBl. 1994, S. 2) wurde diese Vorschrift gestrichen und durch einen neuen § 22 a ersetzt. Absatz 1 dieser Vorschrift übernimmt wörtlich den § 2 Abs. 3 GO und bezieht ihn nunmehr statt auf die Gemeinden mit eigener Verwaltung auf die Ämter. Absatz 4 der Vorschrift lautet:

"Die Hauptsatzungen der amtsangehörigen Gemeinden sollen bestimmen, daß die Gleichstellungsbeauftragte an den Sitzungen der Gemeindevertretungen und der Ausschüsse dieser Gemeinden teilnehmen kann. Ihr ist dort in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereiches auf Wunsch das Wort zu erteilen."

2. Die Beschwerdeführerinnen sind in Schleswig-Holstein gelegene Gemeinden. Die Beschwerdeführerin zu 1. hat rund 14.000 Einwohner. Die Beschwerdeführerin zu 2. hat keine eigene Verwaltung. Sie gehört als Gemeinde mit rund 2.500 Einwohnern zum Amt Moorrege, das seinerseits rund 11.000 Einwohner zählt.

II.

Am 23. März 1991 haben die Beschwerdeführerinnen gegen § 2 Abs. 3 GO - allein und i. V. m. § 24 a AO (a. F.) - Verfassungsbeschwerde erhoben. Am 3. März 1994 hat die Beschwerdeführerin zu 2. ihre Verfassungsbeschwerde erweitert und die Nichtigerklärung auch des § 22 a Abs. 1 und Abs. 4 der neugefaßten Amtsordnung beantragt. Der auf Nichtigerklärung des § 24 a AO (a. F.) i. V. m. § 2 Abs. 3 GO gerichtete Antrag aus der Beschwerdeschrift vom 22. März 1991 werde dabei auch nach Inkrafttreten des § 22 a AO aufrechterhalten, da die Regelungen dieser Bestimmung in § 22 a AO fortwirkten. Die Beschwerdeführerin sei deshalb von dieser Vorschrift auch nach deren Aufhebung noch betroffen.

Die Beschwerdeführerinnen rügen die Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Die angegriffenen Vorschriften verstießen gegen die verfassungsrechtlich garantierte Organisations- und Personalhoheit der Gemeinden.

1. a) Mit der Gewährleistung der Selbstverwaltung schütze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch die Organisationshoheit der Gemeinden. Die Entscheidung über die Gestaltung der zur Erledigung der Sachaufgaben geeigneten und erforderlichen Organisation und über die sonstigen auf die Herstellung der Handlungsfähigkeit zielenden Maßnahmen gehöre zu den Angelegenheiten im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG und stehe grundsätzlich den Gemeinden zu. Art. 28 Abs. 2 GG bekenne sich insoweit zu dem grundsätzlichen Primat der niedrigeren Einheit und erhebe diesen zum Verfassungsgebot. Jede Beschränkung von Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden bei der organisatorischen Bewältigung ihrer Aufgaben müsse als Eingriff in Art. 28 Abs. 2 GG angesehen werden. Er sei nur zulässig, wenn er in Form der überkommenen Grundmuster der kommunalen Institute und Institutionen den Kernbereich achte und sich darüber hinaus entsprechend dem Übermaßverbot als geeignet, erforderlich und zumutbar erweise.

Entsprechendes gelte auch für Gemeinden, die in Ämtern zusammengefaßt würden: Die verfassungsrechtlich geschützte Organisationshoheit schließe hinsichtlich amtsangehöriger Gemeinden die Befugnis ein, auf die Organisation der Ämter Einfluß zu nehmen. Zwar seien die Ämter eigene Zurechnungssubjekte ihrer Verwaltungstätigkeit, jedoch hätten die amtsangehörigen Gemeinden über ihre Vertreter im Amtsausschuß Einflußmöglichkeiten, welche ihrerseits vom Schutz der Selbstverwaltungsgarantie umfaßt seien.

b) An diesen Grundsätzen gemessen seien die angegriffenen Vorschriften verfassungswidrig. Die Vorschriften stellten sich als Eingriff dar. Sie schüfen mit der Gleichstellungsbeauftragten unmittelbar eine neue Funktionseinheit der gemeindlichen Organisation. Diese Funktionseinheit sei als Organ zu qualifizieren. Ihre Wahrnehmungszuständigkeit liege in der den Gemeinden obliegenden Zweckaufgabe, innerhalb des Gemeindegebiets die Gleichstellung von Mann und Frau zu fördern. Sie habe insoweit ein Teilnahmerecht an Sitzungen der Vertretungsorgane und Ausschüsse und das Recht, in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs das Wort zu ergreifen. Darüber hinaus sei die Gleichstellungsbeauftragte auch zu außenwirksamen Sachentscheidungen wie der Beratung von hilfesuchenden Frauen und Öffentlichkeitsarbeit befugt. Der Gleichstellungsbeauftragten sei auch eine erhebliche Selbständigkeit zu eigen. Sie sei weisungsunabhängig, zeichne ihre Schriftsätze nicht "im Auftrag" oder "in Vertretung" und werde in ministeriellen Schreiben unmittelbar angeschrieben.

Durch die Institutionalisierung der Gleichstellungsbeauftragten würden die Befugnisse der Gemeinden zur organisatorischen Bewältigung der Aufgabe der Gleichstellung erheblich verkürzt. Einer Gemeinde sei es nicht mehr möglich, eine Gleichstellungsstelle in Gestalt eines Amtes beim Gemeinde- bzw. Amtsvorstand einzurichten oder einen Ausschuß für Gleichstellungsfragen zu bilden. Auch sei etwa den Gemeinden mit Magistratsverfassung die Möglichkeit verschlossen, ein Magistratsmitglied allein mit der Wahrnehmung der Aufgabe "Gleichstellung" zu betrauen. Ebensowenig könne man sich nunmehr darauf beschränken, alle Mitarbeiter besonders anzuweisen, in ihrem jeweiligen Aufgabenbereich Fragen der Gleichstellung besonders zu berücksichtigen. Auch würden die Wahrnehmungszuständigkeiten der anderen kommunalen Organe verkürzt. Ein Bürgermeister oder eine Gemeindevertretung, die sich mit Gleichstellungsfragen befasse, überschritten ihre Organkompetenz angesichts der Zuständigkeit der Gleichstellungsbeauftragten.

Der Eingriff verletze den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung. Dazu seien die historisch gewachsenen und normativ aufgenommenen, typenprägenden Organisationsstrukturen kommunaler Selbstverwaltung zu zählen. Insoweit entspreche dem tradierten Erscheinungsbild der Gemeinden, daß neben einem zentralen Vertretungsorgan ein zentrales Ausführungsorgan vorhanden sei. Eine Kommunalverfassung, die anstelle eines derartigen zentralen Ausführungsorgans eine Vielzahl jeweils für einzelne Sachbereiche zuständiger Ausführungsorgane vorsehe, weiche von vorgegebenen Organisationsstrukturen ab. Isoliert betrachtet liege eine derartige Zergliederung in voneinander unabhängige Ausführungsorgane zwar noch nicht vor. Jedoch seien die angegriffenen Regelungen Symptom einer neuerdings zu beobachtenden Tendenz zu einer "Zersiedelung" der Kommunalverfassung.

Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch gegen das Übermaßverbot. Dieses fände im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG Anwendung. Zwar garantiere diese Vorschrift den Gemeinden die Selbstverwaltung nicht wie früher die Paulskirchenverfassung als Grundrecht. Das Übermaßverbot schütze jedoch auch sonst verfassungsrechtlich gewährleistete Freiräume wie das Selbstverwaltungsrecht. Mit dem Übermaßverbot sei die obligatorische Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten nicht vereinbar. Sie sei zwar zur Erreichung des gesetzgeberischen Zwecks - der verstärkten Förderung des verfassungsrechtlichen Gleichstellungsauftrags - geeignet, jedoch nicht erforderlich. Es reiche aus, wenn den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet werde, nach Maßgabe eigener Einschätzung eine Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen. Wenn den Gemeinden die Entscheidung über das Ob und Wie besonderer organisatorischer Vorkehrungen belassen werde, könne mindestens das gleiche Maß an Aufgabenerfüllung erzielt werden. Auch ohne gesetzliche Verpflichtung seien in der Vergangenheit bereits zahlreiche Gleichstellungsstellen, Frauenbüros und ähnliche Einrichtungen entstanden. Die obligatorische Einrichtung einer Gleichstellungsbeauftragten sei demgegenüber geeignet, effizienzmindernde Widerstände auszulösen. Nicht zuletzt werde die Gleichstellungsbeauftragte von den Mitgliedern der Vertretung möglicherweise als "Staatskommissarin" gesehen, mit der Gefahr, daß sich Widerstand nicht nur gegen die Gleichstellungsbeauftragte selbst, sondern auch gegen die von ihr wahrgenommene Aufgabe bilde.

Der Eingriff sei auch deshalb nicht erforderlich, weil der Gesetzgeber den Gemeinden anstelle von organisatorischen Maßnahmen die für die Zielerreichung notwendigen Unterzwecksetzungen inhaltlich hätte vorgeben können. Durch nähere Vorgaben über die Art der Aufgabenerfüllung würde das Ziel der Gleichstellung von Frau und Mann ebenso effektiv gefördert, die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden aber weniger beeinträchtigt.

Die Eingriffe in die Organisationsbefugnisse der Beschwerdeführerinnen führten zu einem erheblichen Substanzverlust.

Da die Organisationshoheit der Gemeinden ohnehin durch die Vielzahl von gesetzlichen Vorgaben auf ein Minimum reduziert sei, sei der Gesetzgeber bei weiteren Eingriffen in seiner Einschätzungsprärogative besonders beschränkt und müsse zumindest alle verfügbaren Erkenntnisse über die Notwendigkeit des Eingriffs sorgfältig auswerten. Das sei hier nicht geschehen.

Verfassungswidrig sei auch das hohe Maß an Selbständigkeit der Gleichstellungsbeauftragten. Dadurch, daß die Gleichstellungsbeauftragte grundsätzlich zeitlich unbefristet bestellt werde und eine Abberufung nur unter erschwerten Bedingungen möglich sei, verstoße die Ausgestaltung ihres Amtes auch gegen das mit Art. 28 Abs. 2 GG intendierte demokratische Element des Selbstverwaltungsrechts.

Der Eingriff verstoße auch gegen das Willkürverbot. Die Unterscheidung zwischen Gemeinden oder Ämtern, die mehr als 10.000 Einwohner, und solchen, die weniger als 10.000 Einwohner haben, sei nicht hinreichend begründet. Daß in Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern grundsätzlich eine hauptamtliche Wahrnehmung der Aufgaben erforderlich sei, sei nicht näher belegt und nicht verifizierbar. Für die Notwendigkeit einer hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten sei die Einwohnerzahl ein ungeeigneter Anknüpfungspunkt. Maßgeblich müßten hier vielmehr die örtlichen Verhältnisse sein.

2. Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch gegen die durch Art. 28 Abs. 2 GG gleichfalls geschützte Personalhoheit. Die zur Organisationshoheit entwickelten Maßstäbe gälten hier entsprechend. Dadurch, daß die Gemeinden verpflichtet würden, eine Frau als Gleichstellungsbeauftragte auszuwählen und männliche Bewerber nicht berücksichtigen dürften, verkürze sich ihr Entscheidungsspielraum bei der Auswahlentscheidung. Dies sei ein unverhältnismäßiger Eingriff. Der Eingriff sei nicht erforderlich. Als milderes Mittel komme auch hier in Betracht, den Gemeinden die Auswahl des am besten geeigneten Bewerbers oder der am besten geeigneten Bewerberin selbst zu überlassen. Dies wäre nur dann kein milderes Mittel, wenn von vornherein auszuschließen wäre, daß männliche Bewerber im Einzelfall zumindest genauso geeignet für das Amt sein könnten wie Bewerberinnen. Dies sei jedoch nicht der Fall.

III.

Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich der Schleswig-Holsteinische Landtag und die Schleswig-Holsteinische Landesregierung geäußert. Sie sind der Auffassung, die Vorschriften seien mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.

B.

I.

1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1. ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG zulässig.

2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. ist, soweit sie sich gegen § 24 a AO (a. F.) i. V. m. § 2 Abs. 3 GO wendet, unzulässig. Die Vorschrift ist durch Änderungsgesetz außer Kraft getreten. Im übrigen ist die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. zulässig.

Die Beschwerdeführerin zu 2. ist eine amtsangehörige Gemeinde. Das Recht auf Selbstverwaltung einer solchen Gemeinde wird durch § 22 a AO betroffen, weil deren Befugnisse, die Organisation des Amtes mitzugestalten, berührt werden, ferner weil sie der Gleichstellungsbeauftragten gemäß § 22 a Abs. 4 AO bestimmte Befugnisse einzuräumen hat.

C.

Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. § 2 Abs. 3 GO und § 22 a Abs. 1 und 4 AO verletzen Art. 28 Abs. 2 GG nicht.

I.

1. Die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich (BVerfGE 26, 228 <237 f.>; 56, 298 <312>; 59, 216 <226>; 79, 127 <143>). Zu der Befugnis eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte gehört auch die Organisationshoheit (vgl. BVerfGE 38, 258 <278 ff.>; 52, 95 <117>; 78, 331 <341>; 83, 363 <382>). Durch sie legen die Gemeinden für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im einzelnen fest und bestimmen damit auch über Gewichtung, Qualität und Inhalt ihrer Entscheidungen.

a) Allerdings ist die Organisationshoheit historisch als eigenes Element der Selbstverwaltungsgarantie nur eingeschränkt belegt. Daß jedenfalls die Regelung der äußeren Kommunalverfassung ohne weitere Maßgaben Sache des Gesetzgebers sei, war insbesondere in der Weimarer Republik unbestritten. Insoweit zu berücksichtigende Eigenrechte der Gemeinden, welche dadurch präformiert oder sonst berührt sein könnten, standen nicht in Diskussion (vgl. H. Peters, Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen, 1926, S. 111 ff.; F. Stier-Somlo, Handbuch des kommunalen Verfassungsrechts in Preußen, 2. Aufl. 1928, S. 48 ff., 54 ff.). Die Entscheidung über die Gestaltung der Kommunalverfassung wurde weniger als Teil der kommunalen Selbstverwaltung, sondern mehr als deren Vorgabe aufgefaßt. Auch unterlagen die Ortsstatuten, zu deren Erlaß die Gemeinden durch die verschiedenen Städteordnungen ermächtigt waren, in der Regel der vorherigen Genehmigung durch die Behörden; zum Teil - so in Preußen - konnte deren Erteilung auch nach freiem Ermessen versagt werden (vgl. H. Peters, a. a. O., S. 115). Die Literatur nahm dementsprechend die Regelung der gemeindlichen Organisation weitgehend vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus (H. Peters a. a. O.; vgl. auch G. Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, Anm. 1 zu Art. 127 WRV, und E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Aufl. 1973, S. 530).

Zu dem tatsächlichen Erscheinungsbild der kommunalen Selbstverwaltung gehörten hingegen gewisse Organisationsbefugnisse seit jeher. Diese gründeten zum einen in der erwähnten Befugnis, Ortsstatute zu erlassen. Anders als in Preußen konnte deren Genehmigung in anderen Ländern nur aus Rechtmäßigkeits-, nicht aber auch aus Zweckmäßigkeitserwägungen versagt werden (vgl. Art. 210 Abs. 4 Württembergische Gemeindeordnung vom 19. März 1930; § 6 Abs. 2 und 3 Badische Gemeindeordnung vom 5. Oktober 1921, dazu E. Gündert, Badische Gemeindeordnung, 4. Aufl. 1927, Anm. II, 8 zu § 6); jedenfalls hatten die Gemeinden insoweit den ersten Zugriff. Darüber hinaus bestand allgemein die Möglichkeit, die innere Verwaltungsorganisation durch Verwaltungsverfügungen zu regeln, die nicht als Rechtsvorschriften angesehen wurden und deshalb auch keiner Genehmigung unterlagen. Damit war ein weiterer organisatorischer Gestaltungsfreiraum eröffnet (vgl. F. Stier-Somlo, a. a. O., S. 62). In einem gewissen Rahmen haben die Gemeinden ihre eigene Organisation letztlich immer auch selbst mitbestimmt und gehören Organisationsbefugnisse zum historisch gewachsenen tatsächlichen Erscheinungsbild der Gemeinden.

b) Hieran anknüpfend umfaßt die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch kommunale Organisationsbefugnisse. Dies entspricht ihrer Zielrichtung, die Gemeinden als eigene Selbstverwaltungsträger anzuerkennen und ihnen eine eigenverantwortliche Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu garantieren. Damit ist die Gewährleistung eines gewissen organisatorischen Freiraums unmittelbar verbunden: Eine Regelung der gemeindlichen Angelegenheiten "in eigener Verantwortung", wie es Art. 28 Abs. 2 GG vorsieht, ist ohne eine gewisse Selbständigkeit auch bei der Organisation der Aufgabenwahrnehmung kaum vorstellbar. Es ist nicht anzunehmen, daß die Verfassung den Kommunen einerseits eigene Aufgabenbereiche zur selbständigen Erledigung vorbehält, andererseits aber deren Organisation bis in interne Verfahrensabläufe hinein der umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung überließe (vgl. aus der Literatur nur K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, 2. Aufl. 1984, S. 414; H. Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, 2. Aufl. 1975, S. 68 ff.; E. Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979, S. 33 ff., 123 ff.).

2. Die Gewährleistung eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung besteht indes gemäß Art. 28 Abs. 2 GG "im Rahmen der Gesetze". Dementsprechend sind auch die den Gemeinden zur Hand stehenden Organisationsbefugnisse durch die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden (vgl. BVerfGE 83, 363 <382>). Der Gesetzgeber muß dabei der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird (BVerfGE 79, 127 <150>; vgl. auch BVerfGE 82, 310 <314>), Rechnung tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen. Von daher sind dem Gesetzgeber in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt.

a) Zunächst setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze. Hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden (BVerfGE 1, 167 <174 f.>; 79, 127 <146>; st. Rspr.). Bei der Bestimmung dieses Kernbereichs ist in besonderer Weise der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 59, 216 <226>; 76, 107 <118>; 79, 127 <146>; st. Rspr.).

Hiernach gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung zunächst allerdings nicht die grundsätzlich freie Bestimmung über die Organisation der Gemeinde überhaupt. Insbesondere die Entscheidung über die äußeren Grundstrukturen der Gemeinde wurde in allen Ländern stets als Sache des Gesetzgebers angesehen. Die Festlegung und Konturierung der Gemeindeverfassungstypen, wie etwa der Magistrats-, Bürgermeister-, süddeutschen oder norddeutschen Ratsverfassung (vgl. hierzu etwa E. Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, S. 56 ff.), sind ebenso wie die Entscheidung über plebiszitäre Beteiligungsmöglichkeiten der Gemeindebürger vom Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht erfaßt.

Andererseits widerspräche eine umfassende Steuerung der kommunalen Organisation durch staatliche Instanzen dem vom Verfassungsgeber vorgefundenen und dem Art. 28 Abs. 2 GG zugrundeliegenden Begriff der kommunalen Selbstverwaltung, die eine dezentrale und eigenverantwortliche Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben sichern will. Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden. Dies wäre der Fall, bei einer Regelungsdichte, die den Gemeinden die Möglichkeit nähme, eine Hauptsatzung zu erlassen oder ihnen hierbei keinerlei Entscheidungsspielraum mehr beließe, oder wenn die Organisation der Gemeinden durch staatliche Behörden beliebig steuerbar wäre. Ein Gesetz etwa, das Verwaltungsbehörden im Rahmen der Fachaufsicht umfassend hinsichtlich der Organisation ihr unterstehender Gemeinden ein jederzeit aktualisierbares Weisungsrecht einräumte, wäre im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG Bedenken ausgesetzt. Gleiches gälte für ein Verbot, überhaupt andere als gesetzlich vorgegebene Ämter zu errichten. Ebenso könnte eine die zentralen Vertretungs- und Ausführungsorgane lähmende Zergliederung der Verwaltung auf Bedenken stoßen.

b) Auch im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs entfaltet die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG aus ihrer normativen Intention, den Gemeinden die Möglichkeit eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung zu garantieren, Rechtswirkungen (vgl. entsprechend BVerfGE 79, 127 <147>).

aa) Allerdings gilt für die Organisationshoheit - anders als für die Bestimmung der gemeindlichen Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127 <146 ff.>) - nicht ein Prinzip der "Allzuständigkeit", nach dem die Gemeinden grundsätzlich alle Fragen ihrer Organisationshoheit selbst zu entscheiden hätten. Die prinzipielle Allzuständigkeit, von der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die Rede ist, bezieht sich allein auf die örtlichen Angelegenheiten und damit die sachlichen Aufgaben, nicht aber auf die Organisation der Gemeinde. Deren Maß und Bezugspunkt liegt in der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden. Für die kommunale Organisation gilt auch nicht ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte. Dies ist weder, wie dargelegt, historisch begründet, noch entspricht dem die derzeitige Ausformung des Kommunalrechts. Dieses setzt mit seinen zahlreichen Regelungen zur Organisation der Gemeinden ersichtlich eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen seine Vorstellungen zugrundezulegen.

Die Organisationshoheit ist mithin von vornherein nur relativ gewährleistet. Sie kann nicht nur aus Gründen, die außerhalb ihrer selbst liegen, zurückgenommen werden, sie wird auch als Prinzip selbst durch staatliche Regelungen inhaltlich ausgeformt und mit Grenzen versehen. Organisationsvorgaben können etwa auch mit dem Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden.

Organisationsrechtliche Entscheidungen sind freilich fast immer mit materiellen Auswirkungen verbunden. Durch sie wird - etwa mittels organisatorischer Verselbständigung eines bestimmten Aufgabenbereichs - über Gewichtung und Qualität der Aufgabenerledigung in nicht unerheblichem Umfang mitentschieden, und auch inhaltlich können dadurch Verwaltungsentscheidungen präformiert werden. Die Befugnis des Gesetzgebers, den Gemeinden Vorgaben zu ihrer Organisation zu machen, verschafft diesem daher mittelbar auch Einfluß auf die Aufgabenerledigung. Dies ist mit der Regelungskompetenz des Gesetzgebers zur Organisation der Gemeinden unausweichlich verbunden und auch gewollt. Durch die Möglichkeit organisatorischer Rahmensetzungen soll der Gesetzgeber auf eine effektive Aufgabenerledigung durch die Gemeinden hinwirken können.

bb) Ungeachtet dessen steht dem Staat die Entscheidung über die Organisation der Gemeinden nicht alleine zu. Indem Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden eine eigenverantwortliche Aufgabenerledigung und damit auch organisatorische Gestaltungsbefugnisse verbürgt, verpflichtet er den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Seine Vorgaben dürfen die Gemeinden aus der ihnen von der Verfassung zugewiesenen Verantwortung nicht verdrängen. Die Organisation der Gemeinden regelt sich so erst aus dem Ineinandergreifen von staatlicher Vorgabe und kommunaler Ausfüllung. Daraus folgt nicht nur, wie durch den Kernbereich gesichert ist, daß den Gemeinden insgesamt nennenswerte organisatorische Befugnisse verbleiben müssen; es muß ihnen auch ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung der je einzelnen Aufgabenbereiche offengehalten werden. Dabei spielen allerdings Unterschiede zwischen Selbstverwaltungsaufgaben und Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis eine Rolle. Für keinen Aufgabenbereich darf jedoch ausgeschlossen werden, daß die Gemeinden zumindest im Bereich der inneren Organisation auch selbst noch auf die besonderen Anforderungen am Ort durch eigene organisatorische Maßnahmen reagieren können.

Bei solchen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber freilich typisieren; er braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter seiner Regelung (vgl. BVerfGE 79, 127 <154>).

cc) Beläßt der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Ausgestaltung ihrer Organisation in dieser Weise für ihre verschiedenen Aufgabenbereiche Raum zu selbstverantwortlichen Maßnahmen, findet eine Kontrolle dahin, ob die von ihm getroffenen Organisationsentscheidungen auf hinreichend gewichtigen Zielsetzungen beruhen, nicht statt. An sonstigen verfassungsrechtlichen Anforderungen wie insbesondere dem Demokratieprinzip ist die Ausgestaltung der organisatorischen Vorgaben im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG nur insoweit zu prüfen, als diese ihrem Gehalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (vgl. BVerfGE 1, 167 <181>; 56, 298 <310>; 71, 25 <37>).

II.

Nach diesen Maßstäben sind die angegriffenen Vorschriften nicht zu beanstanden. Sie verstoßen nicht gegen die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete kommunale Organisationshoheit.

1. Die in § 2 Abs. 3 GO statuierte Pflicht der Gemeinden zur Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten verletzt nicht den Kernbereich der kommunalen Organisationshoheit. § 2 Abs. 3 GO verpflichtet die Gemeinden allein in einem bestimmten Sachbereich in sich begrenzte Organisationsmaßnahmen zu ergreifen, läßt die Befugnis der Gemeinden zur organisatorischen Regelung ihrer Angelegenheiten im übrigen aber unberührt. Die Vorschrift beschränkt sich darauf, den allgemeinen organisatorischen Rahmen der Gemeinden punktuell näher auszuformen. Auch in Verbindung mit den anderen Vorschriften der Gemeindeordnung erstickt die Vorschrift die organisatorischen Handlungsmöglichkeiten der Kommunen nicht. Sie fügt diesen Vorschriften nur eine weitere hinzu, die sich von sonstigen im deutschen Kommunalrecht bekannten Vorgaben wie etwa der Verpflichtung zur Einrichtung eines Rechnungsprüfungsamts (§ 114 GO), eines Ausländerbeirates (§§ 84 ff. GO Hessen) oder zur Bestellung des Hauptausschusses (§ 45 Abs. 2 GO) nicht grundlegend unterscheidet (vgl. H.-U. Erichsen, Kommunale Organisationshoheit und Gleichstellungsbeauftragte, in: Arbeitshefte des Schleswig-Holsteinischen Gemeindetags Nr. 2, 1991, S. 58 ff.). Auch für eine Zergliederung der kommunalen Ausführungsorgane ist weder aus dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen noch sonst etwas ersichtlich.

2. § 2 Abs. 3 GO genügt auch den Anforderungen, die über die Beachtung des Kernbereichs hinaus gelten. Die den Gemeinden verbleibenden organisatorischen Befugnisse für eine selbst gestaltete Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Gleichstellung von Frau und Mann tragen der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden in vertretbarer Weise Rechnung.

Den Gemeinden bleibt für eine eigene Politik und ihre Aufgaben im Zusammenhang mit dem Gleichberechtigungsgebot (Art. 6 Verf. Schl.-H.; Art. 3 Abs. 2 GG) ein hinreichender organisatorischer Spielraum. Ungeachtet der Frage, ob die Gleichstellungsbeauftragte als Organ oder als amtsähnliche Verwaltungsuntergliederung anzusehen ist, beschränkt sich § 2 Abs. 3 GO auf eine Rahmenregelung. Durch sie erhält freilich die Förderung der Gleichstellung von Frau und Mann in der Organisation der Gemeinden einen starken Akzent. Dies hindert die Gemeinden jedoch nicht, für den Bereich der Gleichstellung effektiv eigene organisatorische Maßnahmen zu treffen und auf die Besonderheiten der örtlichen Verhältnisse zu reagieren. So läßt es § 2 Abs. 3 GO offen, der Gleichstellungsbeauftragten ein eigenes Amt zuzuordnen und über dessen personelle wie sachliche Ausstattung näher zu entscheiden. Ebenso wenig steht die Gleichstellungsbeauftragte der Bildung weiterer Gremien im Wege, die in Zusammenarbeit mit ihr die Aufgabe der Gleichstellung in einzelnen Sachgebieten oder auf der Ebene der Gemeindevertretung vorsehen. Schon gar nicht verbietet die Einrichtung der Gleichstellungsbeauftragten der Gemeindevertretung, sich mit Gleichstellungsfragen zu befassen. Auch die Gleichstellungsbeauftragte in die Arbeit der verschiedenen zur Entscheidung berufenen Stellen der Gemeindeverwaltung näher einzubinden, bleibt Sache der Gemeinde. Schließlich und vor allem aber verbleibt den Gemeinden unverändert die Organisation der Stellen, die zu verbindlichen Sachentscheidungen in Gleichstellungsfragen berufen sind. Anders als die Beschwerdeführerinnen in ihren Schriftsätzen behaupten oder nahelegen, sind der Gleichstellungsbeauftragten von Gesetzes wegen keinerlei Entscheidungsbefugnisse beigelegt, die für andere Verwaltungsstellen oder für Bürger verbindlich wären. Zwar ist sie an Entscheidungsprozessen zu beteiligen und zu hören und kann auch eigenverantwortlich Öffentlichkeitsarbeit und Beratungstätigkeit durchführen. Zu bindenden Entscheidungen ist sie durch § 2 Abs. 3 GO jedoch gerade nicht befugt. Diese werden von den bisher zuständigen Stellen getroffen, über deren Organisation die Gemeinden nach wie vor im Rahmen der diesbezüglich unverändert fortgeltenden und von ihnen auch nicht in Frage gestellten Vorschriften entscheiden können.

3. Das Demokratieprinzip prägt das Bild der Selbstverwaltung, wie sie der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG zugrundeliegt (vgl. BVerfGE 47, 253 <275 ff.>); es wird durch § 2 Abs. 3 GO nicht verletzt. Zwar kann die Tätigkeit der Gleichstellungsbeauftragten wegen deren Unabhängigkeit nicht im einzelnen von der Gemeindevertretung oder einem ihr unmittelbar verantwortlichen Exekutivorgan gesteuert werden. Insofern ist das Legitimationsniveau der Gleichstellungsbeauftragten niedriger als typischerweise sonst in der Verwaltung (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>). Dadurch ist jedoch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegend nicht begründet. Die Gleichstellungsbeauftragte wird von der Gemeindevertretung bestellt und abberufen und ist insofern demokratisch legitimiert. Zudem hat sie keine eigenen Sachentscheidungsbefugnisse (vgl. BVerfG, a. a. O., S. 73). Ihre in Unabhängigkeit wahrzunehmende Funktion beschränkt sich darauf, allein durch die Kraft des Arguments für die Gleichstellung von Frau und Mann in der Gemeindeverwaltung und der Öffentlichkeit einzutreten.

4. § 2 Abs. 3 GO verstößt auch nicht gegen das Willkürverbot. Durch die Unterscheidung von Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern und solchen mit weniger als 10.000 Einwohnern, mittels derer kleinere Gemeinden von der Pflicht zur Bestellung einer hauptamtlich tätigen Gleichstellungsbeauftragten ausgenommen werden, hat der Gesetzgeber den ihm bei typisierenden Grenzziehungen zu belassenden weiten Spielraum nicht überschritten. Er knüpft mit dem Kriterium der 10.000-Einwohner-Grenze an eine auch sonst im schleswig-holsteinischen Gemeinderecht bekannte Unterscheidung an (vgl. § 59 GO). Die Unterscheidung ist umso weniger willkürlich, als § 2 Abs. 3 GO Ausnahmen zuläßt, durch die den besonderen örtlichen Gegebenheiten und Verhältnissen auch einzelner größerer Gemeinden Rechnung getragen werden kann.

III.

Die Beschwerdeführerinnen sind auch nicht dadurch in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt, daß sie zur Gleichstellungsbeauftragten nur eine Frau, nicht aber einen Mann bestellen können.

1. Maßstab ist in vorliegendem Verfahren allein Art. 28 Abs. 2 GG. Auf Art. 33 Abs. 2 GG hingegen können sich die Beschwerdeführerinnen im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde nicht berufen (vgl. BVerfGE 1, 167 <184>). Entsprechendes gilt vorliegend auch für Art. 3 Abs. 2 und 3 GG.

2. Art. 28 Abs. 2 GG schützt auch die Personalhoheit der Gemeinden (vgl. BVerfGE 1, 167 <175>; 8, 332 <359>; 9, 268 <289>; 17, 172 <181>) und damit die Befugnis, die Gemeindebeamten auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen (BVerfGE 17, 172 <181 f.>). Auch die Personalhoheit ist aber nicht absolut geschützt, sondern unterliegt der Formung durch den Gesetzgeber, der dabei freilich seinerseits - entsprechend den Anforderungen für die Entziehung von Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127 <143 ff.>) oder für die Vorgabe organisationsrechtlicher Regelungen (s. o. I.) - durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich gebunden ist. Was hieraus für die Personalhoheit im einzelnen folgt, bedarf keiner näheren Darlegung. Denn jedenfalls hier hat der Gesetzgeber verfassungsrechtliche Grenzen insoweit nicht überschritten. Die Vorgabe, daß die Gleichstellungsbeauftragte eine Frau sein muß, begrenzt die Auswahlentscheidung der Kommunen nicht über Gebühr. Sie grenzt den Kreis der Bewerber nur auf einer sehr allgemeinen Stufe ein. Da für den Posten der Gleichstellungsbeauftragten erfahrungsgemäß Frauen eher in Betracht kommen als Männer, bleibt ein hinreichend großer Kreis von Personen, unter denen die Gemeinde auswählen kann.

D. 

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.