Bundesverfassungsgericht

- 2 BvR 1646/98 -
- 2 BvR 2257/98 -

In den Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden

1. a) der Stadt C...,
   b) der Stadt E...,
   c) der Stadt G...,
   d) der Landeshauptstadt K...,
   e) der Stadt L...,
   f) der Landeshauptstadt M...,
   g) der Stadt N...,
   h) der Stadt S...,
   i) der Stadt W...,
   j) der Stadt W...
   

- 2 BvR 1646/98 -,

2. a) der Stadt D...,
   b) der Stadt N...,
   c) der Landeshauptstadt S...

- 2 BvR 2257/98 -

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch die

Richter Sommer,
Broß
und die Richterin Osterloh

gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 9. September 1999 einstimmig beschlossen:

Die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung werden abgelehnt.

Gründe:

Die beschwerdeführenden Kommunen wenden sich mit ihren Verfassungsbeschwerden gemäß § 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG gegen das Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 24. April 1998 (BGBl I S. 730). Sie erblicken in einzelnen Vorschriften des Gesetzes eine Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG.

I.

1. Bis zum Inkrafttreten des durch die Kommunalverfassungsbeschwerden zur Überprüfung gestellten Gesetzes galt das Gesetz zur Förderung der Energiewirtschaft (Energiewirtschaftsgesetz) vom 13. Dezember 1935 (RGBl I S. 1451).

Mit der Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts will der Gesetzgeber u.a. den als im internationalen Vergleich für zu hoch erachteten Strompreisen in Deutschland durch eine Liberalisierung und Deregulierung der nationalen Strommärkte begegnen; das Gesetz soll zugleich der Umsetzung der Binnenmarkt-Richtlinie Strom der Europäischen Union (Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt, ABl EG 1997 Nr. L 27, S. 20) dienen.

War die Elektrizitätsversorgung bislang vor allem durch geschlossene Versorgungsgebiete in der Folge von Demarkationsverträgen zwischen den Versorgungsunternehmen sowie durch ausschließliche Wegerechte in Konzessionsverträgen zwischen Versorgungsunternehmen und Kommunen geprägt, soll vor allem durch eine Beseitigung der geschlossenen Versorgungsgebiete die angestrebte Liberalisierung und Deregulierung sowie eine Stärkung des brancheninternen Wettbewerbs erreicht werden. Das Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts strebt dieses Ziel u.a. durch eine Erleichterung des Zugangs zum Elektrizitätsversorgungsnetz für Elektrizitätsversorgungsunternehmen (Artikel 1 §§ 5 ff.), durch die Möglichkeit der Einrichtung von Direktleitungen zur Belieferung von Energieabnehmern (Artikel 1 § 13) sowie durch die Abschaffung der bisherigen kartellrechtlichen Freistellung von Demarkations- und Konzessionsverträgen (Artikel 2) an. In Artikel 4 § 3 sieht das Gesetz vor, daß die Notwendigkeit einer ausreichend hohen Verstromung von Braunkohle aus den neuen Bundesländern bei Netzzugangsbegehren, sei es im Wege der Durchleitung oder durch die Verlegung von Direktleitungen, besonders zu berücksichtigen ist.

Das Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts ist gemäß seinem Art. 5 Abs. 1 am 29. April 1998 in Kraft getreten.

2. Die Beschwerdeführerinnen fühlen sich durch einzelne Vorschriften des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG verletzt. Die kommunale Energieversorgung gehöre wegen ihrer historischen Entwicklung, ihrer Bedeutung für das wirtschaftliche und soziale Wohl der Einwohner sowie ihres spezifischen Bezugs zum kommunalen Wegeeigentum, zur kleinräumigen Siedlungsstruktur und zur Bauleitplanung als in der örtlichen Gemeinschaft wurzelnde Angelegenheit der Daseinsvorsorge zu den verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsangelegenheiten der Kommunen. Die vom Gesetz bewirkte Marktöffnung führe dazu, daß die Kommunen die Aufgabe der örtlichen Energieversorgung nicht mehr wirksam wahrnehmen könnten. Das bisherige Konzessionsabgabenaufkommen sei durch den Wegfall der Ausschließlichkeit der mittels Konzessionsvertrags eingeräumten Wegenutzung gefährdet. Die kommunalen Energieversorgungsunternehmen seien dem durch das Gesetz ausgelösten hemmungslosen Wettbewerb nicht gewachsen. Insbesondere die wirtschaftlich wichtigen Sondervertrags-(Industrie-)Kunden wechselten in der Folge des durch die gesetzliche Neuregelung ausgelösten aggressiven Preiswettbewerbs ihr Energieversorgungsunternehmen. Dadurch sinke der Wert der kommunalen Energieversorgungsunternehmen; diese würden Objekte von Übernahmen oder Kooperationen. Das Sinken der Erlöse gefährde die Finanzierung öffentlicher Aufgaben, die bislang durch die Erträge im Energiegeschäft im Wege des Querverbunds geleistet worden sei. Wegen der sinkenden Strompreise komme es zu einer Gefährdung der besonders umwelt- und ressourcenschonenden Energieerzeugung durch Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen. Zwei der Beschwerdeführerinnen, Städte in den neuen Bundesländern, sehen sich durch die Braunkohleschutzklausel in Artikel 4 § 3 Abs. 1 des Gesetzes am preisgünstigen Bezug von Strom gehindert.

Die Beschwerdeführerinnen haben in der Hauptsache zuletzt beantragt, wie folgt zu erkennen:

Die §§ 3 Abs. 1 Satz 1 mit Abs. 2, 7 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3, 13 Abs. 1 Satz 1 und 14 des Artikels 1, Artikel 2 und § 3 Abs. 1 und 3 des Artikels 4 des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 24. April 1998 (BGBl I S. 730) verstoßen gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie im Sinne des Artikels 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes im Zusammenwirken mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts in Artikel 3 Abs. 2 EGV. Ferner verstößt das Gesetz gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, soweit eine Übergangsregelung zugunsten der Gemeinden fehlt. Das Gesetz ist auch im übrigen nichtig.

3. a) Zugleich mit den Verfassungsbeschwerden haben die Beschwerdeführerinnen Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG gestellt. Sie befürchten, daß ohne den Erlaß einer einstweiligen Anordnung vollendete Tatsachen geschaffen würden; die Ordnung der kommunalen Energieversorgung in Deutschland werde irreparabel umgestaltet. Der durch die gesetzliche Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts initiierte hemmungslose Preiswettbewerb wirke zu Lasten der kommunalen Eigenversorgungen und zu Lasten der kommunalen Energieversorgung im Falle einer Fremdversorgung. Wettbewerber könnten aufgrund technischer Gegebenheiten Stromkunden im jeweiligen Gemeindegebiet mit geringem Aufwand erreichen. Die Verbändevereinbarung über die Durchleitungsentgelte beim verhandelten Netzzugang und die Schutzklausel für regenerative Energiequellen und für die Kraft-Wärme-Kopplung (Art. 1 § 6 Abs. 3 des Gesetzes) seien unpraktikabel und wenig wirksam. Aufgrund der Abwanderung zahlreicher Kunden infolge des Preiswettbewerbs ("Rosinenpicken") werde die allgemeine Versorgung zusammenbrechen. Wegen der rechtlichen Unsicherheiten bezüglich bisheriger Energiebezugsverträge und wegen befürchteter Repressionen seitens vorgelagerter Energieversorgungsunternehmen komme es zu Kooperationen und Fusionen der kommunalen Energieversorgungsunternehmen, die diese zu bloßen "Verteilerknechten" der großen Energieversorger degradierten.

b) Die Beschwerdeführerinnen haben zuletzt beantragt,

im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 32 BVerfGG die Anwendung von Artikel 1 § 13 Abs. 1 Satz 1 und 2, Artikel 2, soweit mit der Streichung des § 103 GWB in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Februar 1990 (BGBl I S. 235) auch das Recht zur ausschließlichen Versorgung von Tarifkunden gemäß § 103 Abs. 1 Nr. 1 GWB beseitigt wurde, sowie von Artikel 4 § 3 bis zum 10. August 2000 auszusetzen.

Da der Wettbewerb den Bereich der Sondervertragskunden schon in vollem Umfang erreicht habe und ein stornierendes Eingreifen insoweit allenfalls noch theoretisch vorstellbar sei, würden die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung inhaltlich beschränkt. Den Bereich der Tarifkunden habe der Wettbewerb im wesentlichen noch nicht erreicht, so daß mit einer Suspendierung von Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts insoweit die alten kartellrechtlichen Freistellungsklauseln wieder aufleben und das Monopol zurückkehren würden. Die Frist orientiere sich an der europarechtlichen Verpflichtung Deutschlands zur Umsetzung der Gas-Richtlinie der Europäischen Union.

4. Die Bundesregierung hat sich zu den Verfassungsbeschwerden und den Anträgen auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung geäußert.

II.

Die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung bleiben ohne Erfolg.

1. a) Da eine Entscheidung des Senats über die Annahme der Verfassungsbeschwerden bislang nicht ergangen ist, ist die Kammer für alle die Verfassungsbeschwerden betreffenden Entscheidungen zuständig (§ 93d Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Dies gilt auch - mit der Einschränkung des § 93d Abs. 2 Satz 2 BVerfGG - für Verfahren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.

b) Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies u.a. zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsaktes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache muß das Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre. Dabei ist ein besonders strenger Maßstab anzulegen, wenn eine gesetzliche Regelung außer Vollzug gesetzt werden soll (BVerfGE 82, 310 <313>; 96, 120 <128 f.>; stRspr).

2. a) Die Verfassungsbeschwerden sind weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet.

b) Den Darlegungen der Beschwerdeführerinnen über die Nachteile, die sie für den Fall des Nichtergehens einer einstweiligen Anordnung befürchten, fehlt es an einer hinlänglichen, auf den jeweiligen Einzelfall bezogenen Konkretisierung. Sie sind deshalb nicht geeignet, den Erlaß der hier beantragten einstweiligen Anordnungen nach dem oben dargelegten Maßstab zu rechtfertigen.

aa) Nachdem die Beschwerdeführerinnen ihre Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung beschränkt haben, sind ohnehin grundsätzlich nur solche Nachteile berücksichtigungsfähig, die bis 10. August 2000 aus der Anwendung von Artikel 1 § 13 Abs. 1 Satz 1 (Ermöglichung des Baus von Direktleitungen durch Verpflichtung der Gemeinden zur diskriminierungsfreien Zurverfügungstellung der öffentlichen Verkehrswege durch Vertrag), Artikel 2 (auf den Bereich der Tarifkunden beschränkte Aufhebung der kartellrechtlichen Freistellung vom Kartellverbot) und Artikel 4 § 3 (Berücksichtigung der besonderen Schutzwürdigkeit der Braunkohleverstromung in den neuen Bundesländern bei energie- und kartellrechtlichen Entscheidungen über den Netzzugang) des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts erwachsen würden. Insoweit - wie aber auch im übrigen - haben sich die Beschwerdeführerinnen jedoch im wesentlichen darauf beschränkt, mit allgemeinen Ausführungen ihre Befürchtungen über die Auswirkungen des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts im kommunalen Bereich vorzutragen, ohne dabei konkret ihre jeweils individuelle Betroffenheit und die energieversorgungsrechtliche Situation im jeweiligen Gemeindegebiet im Einzelfall darzulegen. Der Sachvortrag enthält - bezogen auf die jeweils individuelle energiewirtschaftliche Situation der einzelnen Beschwerdeführerinnen - keine konkreten, durch Tatsachen belegte Anknüpfungspunkte für konkrete Gefährdungen. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, daß durch das hier zur Überprüfung gestellte Gesetz die bisher im Zuge der Daseinsvorsorge wahrgenommene Aufgabe der örtlichen Energieversorgung und die damit jeweils verfolgte energiepolitische, energiewirtschaftliche, volkswirtschaftliche, betriebswirtschaftliche, haushaltsrechtliche, ökologische und stadtentwicklungspolitische Konzeption vereitelt werde. Wiederholt tragen die Beschwerdeführerinnen insoweit vor, daß die bisherigen Konzessionsverträge mit Ausschließlichkeitswirkung der "Feinsteuerung" der örtlichen Energieversorgungskonzeption gedient hätten. Für keine der Beschwerdeführerinnen wird jedoch beispielsweise konkret dargelegt, wie sich ihre jeweils eigene örtliche Energieversorgungskonzeption darstellt, in welcher Organisationsform ihre gemeindeeigenen Energieversorgungsunternehmen geführt werden, welchen rechtlichen und vertraglichen Bindungen sie unterworfen sind, welche konkreten Abmachungen in bestehenden Konzessionsverträgen der "Feinsteuerung" der örtlichen Energieversorgungskonzeption dienen und wie sich die Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts hierauf jeweils auswirkt.

bb) Anderes ergibt sich auch nicht aus der dem Bundesverfassungsgericht mit Schriftsatz vom 28. April 1999 vorgelegten, bloß tabellarischen und unkommentierten Auswertung einer Umfrage unter den Beschwerdeführerinnen. Die darin aufgelisteten Ergebnisse deuten nicht nur auf teilweise unterschiedliche bzw. widersprüchliche Erfahrungen der einzelnen Beschwerdeführerinnen hin. Sie sind auch allgemein gehalten, weisen in den mitgeteilten Prozentsätzen der Sondervertragskundenverluste und Minderung von Konzessionsabgabenabführung teilweise nicht nachvollziehbare Bandbreiten auf und sind damit in jeder Hinsicht unterschiedlichen Auslegungen ohne weiteres zugänglich. Der Tabelle lassen sich insbesondere keine Hinweise darauf entnehmen, daß es sich bei den mitgeteilten Veränderungen oder auch bloßen - zudem häufig nicht näher quantifizierten - Einschätzungen der Beschwerdeführerinnen jeweils um unmittelbare und notwendige Folgen der Energierechtsreform handelt. So wird beispielsweise für die Beschwerdeführerin zu 1. g) im Verfahren 2 BvR 1646/98 eine Minderung des Konzessionsabgabeaufkommens um 10 bis 50 Prozent (schon diese rechnerische Bandbreite ist - ohne weitere Erläuterung - nicht nachvollziehbar) mitgeteilt. Deren gemeindeeigenes Unternehmen erzeugt angabegemäß zu hundert Prozent selbst die gelieferte Energie und beklagt keine Verluste von Sondervertrags- und Tarifkunden. Im Sondervertragskundenbereich wird die Erlösminderung mit nur 3 Prozent beziffert und insgesamt eine Gewinnminderung um 10 Prozent beklagt. Es läßt sich der Tabelle aber nicht entnehmen, worauf diese Minderung beruht. Bei dieser Sachlage läßt sich allenfalls darüber spekulieren, worauf die geltend gemachten Einbrüche beim Konzessionsabgabenaufkommen zurückzuführen sind; in Betracht kämen beispielsweise Absatzrückgang oder auch Nachlässe der Beschwerdeführerin selbst gegenüber ihrem gemeindeeigenen Energieversorgungsunternehmen bei einem neu ausgehandelten Konzessionsvertrag.

cc) Konkrete schwere Nachteile für die jeweilige einzelne Beschwerdeführerin durch den Vollzug der Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts verstehen sich nicht von selbst; eine individualisierte Darlegung konkreter Nachteile als Folge der gesetzlichen Neuregelung ist insbesondere nicht wegen deren Offensichtlichkeit entbehrlich. So liegt es insbesondere nicht auf der Hand, daß und warum es trotz der Weitergeltung der bisherigen Konzessionsverträge (Artikel 4 § 1 des Gesetzes) und trotz der unberührt bleibenden kommunal- und/oder gesellschaftsrechtlichen Beherrschung der kommunalen Energieversorgungsunternehmen durch die jeweilige Beschwerdeführerin zu den befürchteten Nachteilen kommen sollte.

Die Darlegungen der Beschwerdeführerinnen gründen sich zudem im wesentlichen auf bislang unbestätigte Prognosen über erwartete Schwierigkeiten beim Gesetzesvollzug; insbesondere wird die Wirksamkeit von Schutz- und Abwägungsklauseln bei zukünftigen energie- und kartellrechtlichen Entscheidungen der hierzu berufenen Behörden und Gerichte pauschal in Zweifel gezogen. Derartige mögliche Vollzugsdefizite führen jedoch dann nicht zu den befürchteten Nachteilen, wenn und soweit sie sich durch eine am Gesetzeszweck orientierte gesetzes- und verfassungskonforme Auslegung und Anwendung ausschließen lassen. Dies gilt beispielsweise auch für die - ebenfalls nur pauschal vorgetragene - Gefährdung von kommunaleigenen Stromerzeugungsanlagen in der Technik der Kraft-Wärme-Kopplung. Schon der Wortlaut der Schutzklausel für u.a. Anlagen in Kraft-Wärme-Kopplung in Artikel 1 § 6 Abs. 3 des Gesetzes läßt erkennen, daß der Gesetzgeber entsprechende Anlagen für besonders schützenswert erachtet. Dies gilt allerdings nicht in jedem Fall, sondern nur dann, wenn sie technisch-wirtschaftlich sinnvoll sind. Hierzu haben die Beschwerdeführerinnen keine konkreten und auf ihren jeweiligen Einzelfall bezogenen Ausführungen gemacht. Mangels substantiierten Vortrags läßt sich jedenfalls nicht ausschließen, daß es sich bei den Anlagen, die die Beschwerdeführerinnen für gefährdet erachten, um solche handelt, die bereits wirtschaftlich abgeschrieben, technisch überaltert oder auch von vornherein unwirtschaftlich dimensioniert sind. Würde die Unmöglichkeit des wirtschaftlichen Weiterbetriebs solcher Anlagen aber nur "bei Gelegenheit" des Angriffs auf das Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts geltend gemacht, so fehlte es von vornherein an einer für die Annahme eines schweren Nachteils im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG erforderlichen kausalen Verknüpfung zwischen der gesetzlichen Neuregelung und der behaupteten Gefährdung.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.