Beschluss vom 9. März 2009

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 120/09 -

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

des Herrn H...,

hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Voßkuhle,
den Richter Mellinghoff
und die Richterin Lübbe-Wolff

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 9. März 2009 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Gründe:

I.

Die mit einem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes verbundene Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Feststellung des Verlustes eines Gemeinderatssitzes und den Ausschluss mit sofortiger Wirkung von der Ratsarbeit.

1. Der Beschwerdeführer ist seit 1973 - mit Ausnahme des Zeitraums vom 15. August 2006 bis zum 15. November 2006 - mit seinem Hauptwohnsitz in der Gemeinde S. gemeldet, wo er eine Wohnung unterhält und eine Anwaltskanzlei betreibt. 1999 heiratete er. Seine Ehefrau ist mit ihrem Hauptwohnsitz in H. gemeldet. Bei der Kommunalwahl 1999 wurde der Beschwerdeführer in den Rat der Gemeinde S. gewählt. Im Jahre 2000 wurde die gemeinsame Tochter geboren, die in H. einen Kindergarten besucht. Bei der Kommunalwahl 2004 wurde der Beschwerdeführer erneut in den Rat der Gemeinde S. gewählt.

2. Im März 2006 beantragte die SPD-Ratsfraktion eine Überprüfung des Hauptwohnsitzes des Beschwerdeführers. Der Beschwerdeführer wurde infolge der Überprüfung am 14. August 2006 aus dem Melderegister in S. gestrichen und am 25. September 2006 mit Hauptwohnsitz in das Melderegister von H. aufgenommen. Seine Ehefrau erklärte am 7. November 2006, sie und der Beschwerdeführer lebten seit dem 29. Juli 2006 dauernd getrennt. Der Beschwerdeführer wurde daraufhin mit Wirkung vom 16. November 2006 wieder in das Melderegister der Gemeinde S. aufgenommen.

Der Rat der Gemeinde S. stellte am 18. September 2008 gemäß § 44 Abs. 1 Halbsatz 1 KWahlG NW fest, dass der Beschwerdeführer seinen Sitz im Gemeinderat verloren habe, weil ein Hauptwohnsitz im Wahlgebiet als Wählbarkeitsvoraussetzung nicht im gesetzlich geforderten Umfang habe nachgewiesen werden können. Ferner beschloss der Rat der Gemeinde S. gemäß § 44 Abs. 1 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 40 Abs. 4 KWahlG NW, dass der Beschwerdeführer bis zur Rechts- beziehungsweise Bestandskraft der Entscheidung mit sofortiger Wirkung nicht an der Arbeit der Vertretung teilnehmen dürfe.

3. Der Beschwerdeführer erhob beim Verwaltungsgericht Klage gegen den Sitzverlust, über die noch nicht entschieden ist. Außerdem beantragte er, den Rat im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihn vorläufig an den Sitzungen und der Arbeit der Vertretung teilnehmen zu lassen. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 24. Oktober 2008 ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 10. Dezember 2008 zurück. Der Beschwerdeführer sei bereits bei der Kommunalwahl 2004 und jedenfalls bis zum 29. Juli 2006 (Trennungszeitpunkt laut Erklärung der Ehefrau) nicht wählbar gewesen. Die Wählbarkeit setze gemäß § 12 Abs. 1 KWahlG NW eine Hauptwohnung im Wahlgebiet voraus. Nach § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW sei die Hauptwohnung eines verheirateten Einwohners, der nicht dauernd getrennt von seiner Familie lebe, die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie. Diese liege in H., weil die Tochter dort den Kindergarten besuche. Hätten sich dementsprechend Ehefrau und Tochter vorwiegend in H. aufgehalten, wäre es lebensfremd, anzunehmen, dass sich nicht auch der Beschwerdeführer zumindest zeitweise dort - etwa an den Wochenenden - aufgehalten habe, denn ein Getrenntleben werde erst ab dem 29. Juli 2006 behauptet. Da sich die Frage der Hauptwohnung nach § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW zweifelsfrei klären lasse, bedürfe es keiner Anwendung von § 16 Abs. 2 Sätze 5 und 6 MeldeG NW. Zwar sei die Wählbarkeit nicht erst „nach der Wahl“ im Sinne von § 44 KWahlG NW weggefallen. Da der anfängliche Mangel der Wählbarkeit jedoch schwerer wiege als ein nachträglicher Wegfall, habe die Maßnahme auf § 44 KWahlG NW analog gestützt werden können.

4. Mit seiner Verfassungsbeschwerde und dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines „passiven Wahl- und Teilhaberechts“, in das - da § 44 KWahlG NW weder direkt noch analog anwendbar sei - ohne Rechtsgrundlage willkürlich eingegriffen werde. Die Anwendung der melderechtlichen Definition der Hauptwohnung gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW bei der Verneinung seiner Wählbarkeit im Sinne von § 12 Abs. 1 KWahlG NW verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 6, Art. 11 und Art. 3 Abs. 1 GG. § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW selbst verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 GG, könne aber verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass für die Frage seiner Hauptwohnung im wahlrechtlichen Sinne - wie bei Ledigen - nicht auf die von seiner Familie, sondern gemäß § 16 Abs. 2 Sätze 5 und 6 MeldeG NW auf die von ihm selbst vorwiegend genutzte Wohnung abgestellt werde, die in der Gemeinde S. liege. Seine Beweisangebote und Mittel der Glaubhaftmachung zur Feststellung seiner Hauptwohnung seien nicht beachtet worden. Dies verstoße gegen sein Recht auf ein faires Verfahren und das Willkürverbot.

II.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil sie unzulässig ist.

1. Soweit sie sich gegen den Beschluss des Rates der Gemeinde S. vom 18. September 2008 unter a) des Tagesordnungspunktes 15 über den Verlust des Ratsmandats des Beschwerdeführers gemäß § 44 Abs. 1 Halbsatz 1 KWahlG NW richtet, ist bereits der Rechtsweg gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nicht erschöpft. Er hat insoweit gemäß § 42 Abs. 1 VwGO eine Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht erhoben, über die noch nicht entschieden worden ist.

2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch unzulässig, soweit sie sich gegen den Beschluss des Rates der Gemeinde S. vom 18. September 2008 unter b) des Tagesordnungspunktes 15 über den Ausschluss des Beschwerdeführers von der Teilnahme an der Arbeit der Vertretung gemäß § 44 Abs. 1 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 40 Abs. 4 KWahlG NW sowie die Beschlüsse des Verwaltungs- und des Oberverwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes richtet.

a) Soweit sich der Beschwerdeführer in seinem „passiven Wahl- und Teilhaberecht“ verletzt sieht, das er aus Art. 1, Art. 2, Art. 19 Abs. 4 und Art. 28 Abs. 1 GG herzuleiten sucht, steht ihm ein mit der Verfassungsbeschwerde rügefähiges Recht nicht zur Seite (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG).

Die angegriffenen Beschlüsse werden mit einer bei der Kommunalwahl 2004 bereits fehlenden Wählbarkeit des Beschwerdeführers im Sinne von § 12 Abs. 1 KWahlG NW begründet, die jedenfalls bis zum 29. Juli 2006 angedauert haben soll. Der Beschwerdeführer wendet sich somit gegen die Versagung seines passiven Wahlrechts auf kommunaler Ebene.

Die das passive Wahlrecht gewährleistenden Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl werden bei Wahlen auf kommunaler Ebene durch das Grundgesetz nicht subjektivrechtlich gewährleistet. Während die Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze bei Bundestagswahlen mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG), fehlt eine vergleichbare Gewährleistung, wenn es um die Durchsetzung dieser Grundsätze bei allgemeinen politischen Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG auf der Ebene der Länder geht. Art. 38 GG erfasst unmittelbar nur die Wahlen zum Deutschen Bundestag. Eine analoge Anwendung auf Wahlen in den Ländern scheidet mit Rücksicht auf die selbständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern aus (vgl. BVerfGE 99, 1 <7>). Dies gilt auch, wenn - wie hier - Mitglieder kommunaler Vertretungen Verletzungen ihrer Mitwirkungsrechte geltend machen, die nur aus der Wahl zur Vertretung folgen können (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 16. März 2005 - 2 BvR 315/05 -, NVwZ-RR 2005, S. 494 f.).

Zwar verlangt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl auch bei politischen Wahlen in den Ländern gelten. Die Länder haben diesem Verfassungsgebot bei der Regelung des Wahlrechts zu ihren Länderparlamenten und auf kommunaler Ebene zu genügen. Dem Einzelnen vermittelt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch keine mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige subjektive Rechtsposition. Das objektivrechtliche Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG kann auch nicht über die in Art. 2 Abs. 1 GG verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit als subjektives Recht eingefordert werden. Im Anwendungsbereich von Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 Satz  1 GG scheidet auch ein Rückgriff auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG aus (vgl. BVerfGE 99, 1 <7 ff.>).

Die Länder genießen im Rahmen ihrer Bindung an die Grundsätze des Art. 28 GG im staatsorganisatorischen Bereich Autonomie. In diesem Bereich dürfen sie das Wahlsystem und Wahlrecht zu ihren Parlamenten und den kommunalen Vertretungen des Volkes selbst regeln (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Januar 2008 - 2 BvR 1975/07 -, DVBl 2008, S. 236 <238>). Die Länder gewährleisten auch den subjektivrechtlichen Schutz des Wahlrechts bei politischen Wahlen in ihrem Verfassungsraum allein und abschließend (vgl. BVerfGE 99, 1 <7 ff.>).

Zwar kann der Beschwerdeführer im Hinblick auf die von ihm geltend gemachte Verletzung seiner passiven Wahlrechtsgleichheit über den auf Länderebene gewährleisteten verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz hinaus keinen landesverfassungsgerichtlichen Rechtsschutz erlangen. Gemäß Art. 75 Nr. 1, Art. 33 NW Verf in Verbindung mit § 12 Nr. 2 VGHG NW kann der Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen nur bei der Feststellung, dass ein Abgeordneter des nordrhein-westfälischen Landtags seine Mitgliedschaft verloren hat, angerufen werden, nicht hingegen bei der Feststellung, dass ein Gemeinderatsmitglied seinen Sitz im Gemeinderat verloren hat und vorläufig von der Ratsarbeit ausgeschlossen wird. Die Möglichkeit einer Individualverfassungsbeschwerde ist ebenfalls nicht vorgesehen. Dies ist von Verfassungs wegen nicht geboten; Art. 19 Abs. 4 GG verbürgt keinen subjektiven verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz (vgl. BVerfGE 99, 1 <19>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Januar 2008 - 2 BvR 1975/07 -, DVBl 2008, S. 236 <241>).

Soweit - wie hier seitens des Beschwerdeführers in Bezug auf § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW - ein von den Verwaltungsgerichten angewandtes Landesgesetz für verfassungswidrig gehalten wird, ist eine verfassungsgerichtliche Kontrolle auf anderem Wege eröffnet. Im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens besteht die Möglichkeit der Vorlage eines für verfassungswidrig gehaltenen Landesgesetzes an den Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 12 Nr. 7 VGHG NW wegen eines Verstoßes gegen die Landesverfassung und an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG wegen eines Verstoßes gegen das Grundgesetz. Bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Landesverfassung entscheidet der Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen gemäß Art. 75 Nr. 3 NW Verf in Verbindung mit § 12 Nr. 6 VGHG NW auch auf Antrag der Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Landtags. Darüber hinaus können im Wege der Normenkontrollklage gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG die Bundesregierung, jede Landesregierung (vgl. dazu BVerfGE 83, 37 <49>) oder ein Quorum des Bundestages bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche oder sachliche Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeiführen. Sowohl bei der abstrakten als auch bei der konkreten Normenkontrolle handelt es sich um von subjektiven Berechtigungen unabhängige, objektive Verfahren zum Schutz der Verfassung (vgl. BVerfGE 20, 350 <351>; 46, 34 <36>; 83, 37 <49>).

b) Ob der Beschwerdeführer bei der Entscheidung über seine fehlende Wählbarkeit durch die Anwendung der melderechtlichen Definition der Hauptwohnung gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW in seinen Grundrechten aus Art. 6, Art. 11, Art. 3 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG verletzt wird, ist im Rahmen der vorliegenden Verfassungsbeschwerde ebenfalls nicht zu prüfen. Der Beschwerdeführer wendet sich insoweit gegen die Auslegung eines Tatbestandsmerkmals der Wählbarkeit (Hauptwohnung im Wahlgebiet). Die Auslegung der Tatbestandsvoraussetzungen der Wählbarkeit betrifft unmittelbar die Frage einer Verletzung des passiven Wahlrechts des Beschwerdeführers, die aus den genannten Gründen einer verfassungsgerichtlichen Prüfung entzogen ist.

Das Verwaltungsgericht wird sich insbesondere vor dem Hintergrund des Urteils des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 12. Juni 1997 (- VerfGH 13/95 -, NJW 1998, S. 525), das weder im verwaltungsgerichtlichen Eilbeschluss noch in der Beschwerdeentscheidung des Oberverwaltungsgerichts Erwähnung gefunden hat, mit den verfassungsrechtlichen Bedenken des Beschwerdeführers auseinanderzusetzen haben. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof hat in dem genannten Urteil entschieden, dass die uneingeschränkte Übernahme des melderechtlichen Begriffs der Hauptwohnung im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG - der dem § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW gleichlautet - für den zur Begründung des aktiven und passiven Wahlrechts erforderlichen Wohnsitz mit den landesverfassungsrechtlich gewährleisteten Grundsätzen der Allgemeinheit der Wahl, dem besonderen Schutz von Ehe und Familie sowie dem Verbot der Benachteiligung von Ehegatten gegenüber Unverheirateten sowie von Bürgern mit Kindern gegenüber Kinderlosen nicht vereinbar ist. Regelmäßig könne zwar davon ausgegangen werden, dass der Bürger am Ort der melderechtlichen Hauptwohnung seinen Lebensmittelpunkt habe. Die Erfordernisse des Wahlrechts geböten es jedoch, dass die von der Regel abweichenden Fälle nicht ignoriert würden. Diese seien daher aus Rechtsgründen des Landeswahlrechts, nicht etwa des Melderechts, als Zweifelsfälle im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 5 MRRG anzusehen und entsprechend zu lösen. Von einem derartigen wahlrechtlichen Zweifelsfall sei auszugehen, wenn ein Bürger geltend mache, an einem anderen Ort als dem der Familienwohnung seinen Lebensmittelpunkt zu haben (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 12. Juni 1997, a.a.O., S. 528 f.).

c) Soweit der Beschwerdeführer rügt, die Fachgerichte hätten „seine Beweisangebote bzw. Mittel der Glaubhaftmachung“ zur Feststellung seiner Hauptwohnung nicht beachtet, ist die Verfassungsbeschwerde sowohl unzulässig, wenn mit diesem Einwand eine fehlerhafte Würdigung seiner Mittel der Glaubhaftmachung geltend gemacht, als auch, wenn eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG gerügt werden soll.

In beiden Fällen genügt die Verfassungsbeschwerde bereits nicht den Begründungsanforderungen gemäß § 23 Abs. 1, § 92 BVerfGG. Der Beschwerdeführer zeigt nicht auf, welche Mittel der Glaubhaftmachung in welcher Hinsicht fehlerhaft gewürdigt oder nicht beachtet worden sein sollen, und hat die in der Antragsschrift an das Verwaltungsgericht aufgeführten Mittel der Glaubhaftmachung auch nicht vorgelegt.

Bei einer Auslegung des Einwands als Rüge der Verletzung rechtlichen Gehörs wäre die Verfassungsbeschwerde - unabhängig von der Frage, ob eine Verletzung grundrechtsgleicher Gewährleistungen in abschließend von den Verwaltungsgerichten zu entscheidenden Kommunalwahlstreitigkeiten im Wege der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann (ablehnend BVerfGE 96, 231 <244> bei abschließend vom Landesverfassungsgericht zu entscheidenden landesverfassungsrechtlichen Streitigkeiten) - zudem deshalb unzulässig, weil der Beschwerdeführer zuvor nicht von dem zum Rechtsweg im Sinne des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG gehörenden Rechtsbehelf der Anhörungsrüge gemäß § 152a VwGO Gebrauch gemacht hat. In diesem Fall würde sogar allein die Rüge der Verletzung rechtlichen Gehörs zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde insgesamt führen. Denn werden - wie hier - neben der Verletzung rechtlichen Gehörs weitere Grundrechtsverletzungen gerügt, so bietet die Anhörungsrüge dem Gericht zugleich die Gelegenheit, auch diese verfassungsrechtlichen Mängel zu beseitigen, selbst wenn sie mit dem geltend gemachten Gehörsverstoß nicht notwendig in Zusammenhang stehen (vgl. BVerfGK 5, 337 <339> m.w.N.).

3. Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.

4. Mit der Nichtannahme wird der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegenstandslos (§ 40 Abs. 3 GOBVerfG).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.