Beschluss vom 5. Dezember 2012

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvL 20/12 -

In dem Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

ob die Einfügung von § 10 Absatz 5 Satz 1 des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes (BEEG) zum 1. Januar 2011 ohne eine Übergangsregelung mit dem Grundgesetz vereinbar ist

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Sozialgerichts Magdeburg vom 21. Mai 2012 (S 9 AS 903/11) -

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Kirchhof,
den Richter Schluckebier
und die Richterin Baer

gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 5. Dezember 2012 einstimmig beschlossen:

Die Vorlage ist unzulässig.

Gründe:

A.

Die Vorlage des Sozialgerichts betrifft die Frage, ob die Anfügung von § 10 Abs. 5 Satz 1 Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz (BEEG) durch Art. 14 Ziff. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2011 (HBeglG 2011) vom 9. Dezember 2010 (BGBl I S. 1885) zum 1. Januar 2011 ohne eine Übergangsregelung mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

I.

1. a) Mit Einführung des BEEG durch Art. 1 des Gesetzes zur Einführung des Elterngeldes vom 5. Dezember 2006 (BGBl I S. 2748) zum 1. Januar 2007 hatte ein Wechsel von einer bedürftigkeitsabhängigen Unterstützungsleistung nach dem Bundeserziehungsgeldgesetz (BErzGG) hin zu einer einkommensorientierten Förderung nach dem BEEG stattgefunden (vgl. Frerichs, SRa 2011, S. 167). Im Vergleich zur anrechnungsfreien Förderung nach dem BErzGG hatte der Bundesgesetzgeber mit Inkrafttreten des BEEG die zusätzliche finanzielle Unterstützung für Bedürftige zudem durch die regelmäßige Begrenzung des Bezugszeitraums auf ein Jahr (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 BEEG) zunächst halbiert.

b) Das Elterngeld wird mindestens in Höhe von monatlich 300 € gezahlt, auch wenn in dem nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BEEG maßgeblichen Zeitraum vor der Geburt des Kindes kein Einkommen aus Erwerbstätigkeit erzielt worden ist (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 und 2 BEEG).

2. a) Nach der bis Ende 2010 geltenden Fassung von § 10 Abs. 1 BEEG blieb das Elterngeld bei Sozialleistungen, deren Zahlung von anderen Einkommen abhängig ist, bis zu einer Höhe von insgesamt 300 € im Monat als Einkommen unberücksichtigt. Damit korrespondierte § 11 Abs. 3a SGB II a.F., wonach abweichend von den Absätzen 1 bis 3 lediglich der Teil des Elterngeldes, der die nach § 10 BEEG anrechnungsfreien Beträge übersteigt, in voller Höhe als Einkommen berücksichtigt wird. Nach dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 20. Juni 2006 sollte das als Ausgleich für finanzielle Einschränkungen in den ersten zwölf oder 14 Lebensmonaten des Kindes und als Anerkennung für die Betreuungsleistung gezahlte Elterngeld von mindestens 300 € je Monat den Berechtigten im Ergebnis auch dann zusätzlich verbleiben, wenn sie andere einkommensabhängige Sozialleistungen beziehen; dies gelte auch bei Bezug von Leistungen der Sozialhilfe und der Grundsicherung für Arbeitsuchende (vgl. BTDrucks 16/1889, S. 26).

§ 10 BEEG a.F. lautete wie folgt:

§ 10 Verhältnis zu anderen Sozialleistungen

(1) Das Elterngeld und vergleichbare Leistungen der Länder sowie die nach § 3 auf das Elterngeld angerechneten Leistungen bleiben bei Sozialleistungen, deren Zahlung von anderen Einkommen abhängig ist, bis zu einer Höhe von insgesamt 300 Euro im Monat als Einkommen unberücksichtigt.

…

§ 11 SGB II a.F. lautete wie folgt:

§ 11 Zu berücksichtigendes Einkommen

(1) Als Einkommen zu berücksichtigen sind Einnahmen in Geld oder Geldeswert mit Ausnahme der Leistungen nach diesem Buch, der Grundrente nach dem Bundesversorgungsgesetz und nach den Gesetzen, die eine entsprechende Anwendung des Bundesversorgungsgesetzes vorsehen und der Renten oder Beihilfen, die nach dem Bundesentschädigungsgesetz für Schaden an Leben sowie an Körper oder Gesundheit erbracht werden, bis zur Höhe der vergleichbaren Grundrente nach dem Bundesversorgungsgesetz…

…

(3a) Abweichend von den Absätzen 1 bis 3 wird der Teil des Elterngeldes, der die nach § 10 des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes anrechnungsfreien Beträge übersteigt, in voller Höhe berücksichtigt.

b) aa) Der durch das HBeglG 2011 angefügte § 10 Abs. 5 Satz 1 BEEG führte dazu, dass in den Hauptfällen einkommensabhängiger Sozialleistungen, also beim Arbeitslosengeld II, bei der Sozialhilfe und im Übrigen auch beim Kinderzuschlag nach § 6a Bundeskindergeldgesetz (BKGG), die Elterngeldzahlungen nunmehr in voller Höhe anzurechnen sind (vgl. hierzu SG Marburg, Urteil vom 12. August 2011 - S 8 AS 169/11 -, juris; SG Augsburg, Urteil vom 22. November 2011 - S 17 AS 1102/11 -, juris; SG Landshut, Urteil vom 7. Dezember 2011 - S 10 AS 484/11 -, juris; SG Berlin, Urteil vom 12. Juni 2012 - S 172 AS 3565/11 -, juris; Dau, SGb 2011, S. 198; Lenze, info also 2011, S. 3; Adamy, SozSich 2010, S. 325 <328 f.>). Deswegen wurde gleichzeitig - bezogen auf das Arbeitslosengeld II - § 11 Abs. 3a SGB II a.F. durch Art. 15 Ziff. 2 HBeglG 2011 aufgehoben.

Die Neufassung von § 10 BEEG lautet wie folgt:

§ 10 Verhältnis zu anderen Sozialleistungen

(1) Das Elterngeld und vergleichbare Leistungen der Länder sowie die nach § 3 auf das Elterngeld angerechneten Leistungen bleiben bei Sozialleistungen, deren Zahlung von anderen Einkommen abhängig ist, bis zu einer Höhe von insgesamt 300 Euro im Monat als Einkommen unberücksichtigt.

…

(5) Die Absätze 1 bis 4 gelten nicht bei Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch, dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch und § 6a des Bundeskindergeldgesetzes. Bei den in Satz 1 bezeichneten Leistungen bleibt das Elterngeld in Höhe des nach § 2 Absatz 1 berücksichtigten durchschnittlich erzielten Einkommens aus Erwerbstätigkeit vor der Geburt bis zu 300 Euro im Monat als Einkommen unberücksichtigt. In den Fällen des § 6 Satz 2 verringern sich die Beträge nach Satz 2 um die Hälfte.

bb) Als Grund für diese Gesetzesänderung ist den Materialien zu entnehmen, dass der Bedarf des betreuenden Elternteils und der des Kindes im System der Grundsicherung durch die Regelsätze und die Zusatzleistungen, gegebenenfalls des Mehrbedarfszuschlags für Alleinerziehende umfassend gesichert sei und dem betreuenden Elternteil eine Erwerbstätigkeit nicht zugemutet werde. Die vorübergehende Übernahme der Betreuung des Kindes werde daher auch in diesen weitergehenden Leistungssystemen unterstützt (vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines Haushaltsbegleitgesetzes 2011 vom 27. September 2010 <BTDrucks 17/3030>, S. 48; vgl. auch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage verschiedener Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE vom 29. Juli 2010 <BTDrucks 17/2672>, S. 9).

cc) Im Gesetzgebungsverfahren hatte der Bundesrat gefordert, die Änderungen durch eine vom Geburtstag des Kindes abhängige Stichtagsregelung auf Neufälle zu beschränken, um nicht in laufende Leistungsfälle einzugreifen, sowie auf diese Weise die Akzeptanz bei den Betroffenen zu erhöhen und den Verwaltungsvollzug zu erleichtern (vgl. BTDrucks 17/3361, S. 3). Die Bundesregierung lehnte diesen Vorschlag ab. Eine solche Stichtagsregelung stünde unter anderem nicht im Einklang mit den Haushaltserfordernissen, die sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Neuverschuldung ergeben würden (vgl. BTDrucks 17/3361, S. 4). Die Gesetzesänderungen traten schließlich übergangslos auch für laufende Leistungsfälle am 1. Januar 2011 in Kraft (Art. 24 Abs. 2 HBeglG 2011, BGBl I 2010, S. 1885 <1898>).

dd) Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat lediglich von der Ermächtigungsgrundlage in § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 SGB II Gebrauch gemacht und zu § 10 Abs. 5 BEEG durch Rechtsverordnung (Art. 1 der Vierten Verordnung zur Änderung der Arbeitslosengeld II/Sozialgeld-Verordnung <Alg II-V> vom 21. Dezember 2010 <BGBl I S. 2321>) eine - begrenzte - Übergangsregelung geschaffen, die ebenfalls am 1. Januar 2011 in Kraft trat (Art. 2 der Vierten Verordnung zur Änderung der Arbeitslosengeld II/Sozialgeld-Verordnung vom 21. Dezember 2010 <BGBl I S. 2321>).

Die maßgebliche Vorschrift in der Alg II-V lautet wie folgt:

§ 1 Nicht als Einkommen zu berücksichtigende Einnahmen

…

(5) Nicht als Einkommen zu berücksichtigen ist Elterngeld in Höhe von 150 Euro je Lebensmonat eines Kindes, der vor dem 1. Januar 2011 begonnen hat, soweit es auf Grund einer vor dem 1. Januar 2011 widerrufenen Verlängerungsmöglichkeit (§ 6 Satz 2 des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes) nachgezahlt wird.

Nach § 6 BEEG wird das Elterngeld im Laufe des Monats gezahlt, für den es bestimmt ist (Satz 1). Die einer Person zustehenden Monatsbeträge werden auf Antrag in jeweils zwei halben Monatsbeträgen ausgezahlt, so dass sich der Auszahlungszeitraum verdoppelt (Satz 2). § 1 Abs. 5 Alg II-V führte nun dazu, dass Beziehende von Elterngeld die so genannten „zweiten Monatsteilbeträge“, die im Jahr 2011 zu zahlen gewesen wären, vor einer Anrechnung als Einkommen auch für den Fall bewahren konnten, dass ihnen - nach Widerruf - der Nachzahlungsbetrag erst nach 2010 zufließen sollte.

II.

1. Die erwerbsfähige, aber arbeitslose Klägerin des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Klägerin) lebt zusammen mit ihren vier Kindern; das jüngste kam am 9. September 2010 zur Welt. Für diese erhielt sie ab Januar 2011 je Monat Kindergeld in Höhe von insgesamt 773 € und Unterhalt in Höhe von insgesamt 396 €; ab März war ihr Wohngeld in Höhe von 132 € bewilligt worden. Zudem wurde der Klägerin, anlässlich der Geburt ihres jüngsten Kindes, für die Zeit vom 9. September 2010 bis 8. September 2011 Elterngeld in Höhe von monatlich 300 € gewährt.

Die Klägerin, der bis Ende 2010 Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II bewilligt worden waren, stellte am 9. Dezember 2010 einen Antrag auf Weiterbewilligung dieser Leistungen. Für die Zeit von Januar bis Juni 2011 stellte der Grundsicherungsträger daraufhin ein Recht der Klägerin auf Arbeitslosengeld II fest; für Januar in Höhe von 461,91 €, für Februar in Höhe von 459,40 € und für März bis Juni in Höhe von monatlich 364,24 € (Bescheide vom 17. Dezember 2010 und 22. Januar 2011; Widerspruchsbescheid vom 22. Februar 2011; Bescheid vom 19. Mai 2011). Dabei berücksichtigte der Sozialleistungsträger die Elterngeldzahlungen bedarfsmindernd.

Ihre Klage begründete die Klägerin sinngemäß damit, bis Ende 2010 habe sie das Elterngeld in Höhe von 300 € zusätzlich zu den existenzsichernden Leistungen bekommen. Ab 2011 sei sie jedoch gezwungen gewesen, diesen Betrag zur Sicherung des Lebensunterhalts einzusetzen, da es bei dem Anspruch auf Arbeitslosengeld II bedarfsmindernd berücksichtigt werde. Darauf habe sie sich im Hinblick auf ihr im September 2010 geborenes Kind nicht einstellen können.

2. Mit Beschluss vom 21. Mai 2012 hat das Sozialgericht das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die Anfügung von § 10 Abs. 5 Satz 1 BEEG durch Art. 14 Ziff. 4 HBeglG 2011 zum 1. Januar 2011 ohne eine Übergangsregelung mit Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG (Vertrauensschutzprinzip) in den Fällen vereinbar ist, in denen Elterngeld für ein vor 2011 geborenes Kind bewilligt worden war.

Das Sozialgericht geht hinsichtlich der Anfügung von § 10 Abs. 5 Satz 1 BEEG durch Art. 14 Ziff. 4 HBeglG 2011 von einer unechten Rückwirkung aus und sieht die Voraussetzungen für ihre Zulässigkeit als nicht erfüllt an. Die Regelung sei zwar geeignet zur Erfüllung des Gesetzeszwecks. Denn durch das Haushaltsbegleitgesetz 2011 habe die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte eingeleitet werden sollen. Durch die Anrechnung des Elterngeldes als Einkommen bei der Ermittlung des Arbeitslosengeldes II komme es zu einer Verringerung der öffentlichen Ausgaben. Die Regelung könne auch als erforderlich angesehen werden, wenn das in der Gesetzesbegründung angegebene Einsparvolumen in einer Größenordnung von 500 Mio. € als Zweck zugrunde gelegt werde. Die Vorschrift sei allerdings, soweit die Anrechnungsfreiheit des Elterngeldes beim Anspruch auf Arbeitslosengeld II auch in den Fällen wegfalle, in denen Elterngeld für ein vor 2011 geborenes Kind bezogen worden sei, nicht verhältnismäßig im engeren Sinn. Bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens sowie dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe seien die Grenzen der Zumutbarkeit nicht mehr gewahrt. Hierbei sei auf Seiten des enttäuschten Vertrauens zu berücksichtigen, dass grundrechtsgeschützte Rechtsgüter betroffen seien. Durch Art. 6 Abs. 1 GG werde die Entscheidung geschützt, ob und wie viele Kinder in die Welt gesetzt würden. Gerade dann, wenn Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts bezogen würden, sei hinsichtlich der Entscheidung für ein weiteres Kind maßgebend, mit welchen Leistungen in nächster Zeit gerechnet werden könne. Das enttäuschte Vertrauen der Eltern von vor 2011 geborenen Kindern darauf, in den ersten zwölf beziehungsweise 14 Monaten nach der Geburt nicht nur Leistungen zur Sicherung des menschenwürdigen Existenzminimums zur Verfügung zu haben, wiege schwerer als die Erfüllung der Einsparziele der Bundesregierung.

B.

Die Vorlage ist unzulässig.

Die Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit und zur Verfassungswidrigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm genügen nicht den Anforderungen, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an die Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu stellen sind (vgl. BVerfGE 86, 71 <76 f.>; 105, 48 <56>).

I.

Ein Gericht kann eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG nur einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschriften als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 <76>; 105, 48 <56>).

Neben der Entscheidungserheblichkeit muss das vorlegende Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Norm in Auseinandersetzung mit den hierfür wesentlichen Gesichtspunkten, insbesondere auch den Erwägungen des Gesetzgebers, begründen (vgl. BVerfGE 86, 71 <77>). Dieser Zulässigkeitsvoraussetzung genügt ein Vorlagebeschluss nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur, wenn das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm nachvollziehbar darlegt und sich dabei jedenfalls mit naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinandersetzt (vgl. BVerfGE 86, 52 <57>; 86, 71 <77 f.>). Der Beschluss hat den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab anzugeben, sich eingehend mit der Rechtslage auseinanderzusetzen und dabei die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 76, 100 <104>; 79, 240 <243 f.>; 86, 71 <77>). Der Vorlagebeschluss muss auf die maßgebliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eingehen.

II.

Die Ausführungen des Vorlagebeschlusses zu einem Verstoß gegen das Vertrauensschutzprinzip aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG werden diesen Darlegungsanforderungen nicht gerecht.

Das Sozialgericht sieht Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG als einschlägig an. Im Kern hält es das Gericht für unverhältnismäßig im engeren Sinn, die Elterngeldzahlungen beim Anspruch auf Arbeitslosengeld II in den Fällen ab 1. Januar 2011 bedarfsmindernd zu berücksichtigen, in denen Elterngeld für ein vor 2011 geborenes Kind bezogen worden sei, und geht von der Unzulässigkeit der seiner Auffassung nach unechten Rückwirkung aus.

Mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Thematik setzt sich das Sozialgericht hingegen nicht eingehend auseinander. Das Vorlagegericht erwähnt zwar den Beschluss vom 7. Dezember 2010 (1 BvR 2628/07, BVerfGE 128, 90) zur Abschaffung der Arbeitslosenhilfe zum 1. Januar 2005, setzt sich aber nicht mit den darin gemachten Ausführungen zum Vertrauensschutzprinzip (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) und konkret zur unechten Rückwirkung im Fürsorgerecht auseinander. Nach den Gründen dieser Entscheidung (vgl. BVerfGE 128, 90 <107>) bewirkte die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe keine unechte Rückwirkung oder tatbestandliche Rückanknüpfung. Der Anspruch auf Arbeitslosenhilfe habe durch die Rechtsordnung keine Ausgestaltung erfahren, die über das Ende des jeweiligen Bewilligungsabschnitts hinaus eine verfestigte Anspruchsposition begründet habe. Die Arbeitslosenhilfe sei vielmehr abschnittsweise und nur nach einer Neuprüfung der Anspruchsvoraussetzungen gewährt worden. Die einmal erfolgte Bewilligung habe weder in ihrem Verfügungssatz noch in den ihr zugrunde liegenden Feststellungen eine über den im Bescheid geregelten Zeitraum hinausgehende Rechtsposition zu begründen vermocht. Ein Recht, das durch den Vertrauensschutzgrundsatz gegen seine nachträgliche Entwertung hätte geschützt werden können, sei daher frühestens mit der jeweiligen Neu- oder Weiterbewilligung der Arbeitslosenhilfe entstanden und habe sich nur auf die Zeit bis zum Ablauf des jeweiligen Bewilligungsabschnitts bezogen. Eine unabhängig vom Bewilligungsakt bestehende Erwartung der Betroffenen, sie würden, den Fortbestand der jeweiligen Rechtslage vorausgesetzt, in einer bestimmten zukünftigen Sachlage leistungsberechtigt sein, sei mangels hinreichender Konkretisierung kein solches geschütztes Recht. Denn die Verfassung gewähre keinen Schutz vor einer nachteiligen Veränderung der geltenden Rechtslage. Ein schützenswertes Vertrauen auf die voraussichtliche Ausgestaltung bestimmter Vorschriften in der Zukunft gebe es nicht.

Für das Sozialgericht bestand Anlass, hierauf einzugehen. Denn eine Rechtsposition, die durch den Vertrauensschutzgrundsatz gegen ihre - im Hinblick auf die umfassende bedarfsmindernde Berücksichtigung der Elterngeldzahlung - nachträgliche Entwertung hätte geschützt werden können, entstand erst mit der auf den Weiterbewilligungsantrag vom 9. Dezember 2010 folgenden Feststellung eines Rechts der Klägerin auf Arbeitslosengeld II für die Zeit von Januar bis Juni 2011, also mit und nicht vor Inkrafttreten von Art. 14 HBeglG 2011. Das Gericht belässt es demgegenüber dabei darzulegen, warum aus seiner Sicht eine Konstellation einer unzulässigen unechten Rückwirkung vorliegt.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.