Beschluss vom 15. November 2018

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 1572/17 -

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

die Richterinnen Baer,

Britz

und den Richter Radtke

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 15. November 2018 einstimmig beschlossen:

1. Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

G r ü n d e :

I.

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Entscheidungen der Arbeitsgerichte, mit denen seine Klage gegen die Befristung seines Arbeitsverhältnisses mit einer Hochschule im Ergebnis erfolglos blieb, und mittelbar gegen das zugrunde liegende Befristungsrecht.

1. Der Beschwerdeführer war im Jahr 2002 auf eine Professur an einer Fachhochschule berufen worden. Zunächst ernannte ihn das Land für fünf Jahre zum Beamten auf Zeit. Im Jahr 2007 erhielt er für abermals fünf Jahre einen befristeten Arbeitsvertrag; zu diesem Zeitpunkt war noch offen, ob der Studiengang weitergeführt würde, in dem der Beschwerdeführer tätig war.

Die gegen diese Befristung erhobene arbeitsgerichtliche Klage blieb in allen Instanzen erfolglos. Das Bundesarbeitsgericht nahm an, dass mit § 40 Abs. 1 Satz 3 und 7 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Brandenburg (Brandenburgisches Hochschulgesetz - BbgHG) in der Fassung vom 22. März 2004 (GVBl I S. 51) eine sachgrundlose Befristung für längstens zwei Mal fünf Jahre gestattet sei. Die Regelung falle in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, denn der Bund habe seine konkurrierende Zuständigkeit für Befristungsregelungen jedenfalls für Professorinnen und Professoren nicht ausgeschöpft. Die arbeitsrechtliche Anstellung nach einer beamtenrechtlichen Beschäftigung auf Zeit unterliege auch nicht dem Unionsrecht, denn die am 18. März 1999 geschlossene Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (im Folgenden: Rahmenvereinbarung; ABl L 175, S. 43) finde keine Anwendung. Es handele sich zudem um eine erstmalige Befristung eines Arbeitsvertrages, da das vorausgegangene Beamtenverhältnis nicht zu berücksichtigen sei. Die Regelung verstoße schließlich nicht gegen Grundrechte, denn der Landesgesetzgeber habe die Berufsfreiheit und die Freiheit von Forschung und Lehre für die Hochschullehrenden in Abwägung aller Belange nicht unverhältnismäßig zurückgestellt.

2. Der Beschwerdeführer rügt, das Bundesarbeitsgericht habe seine Rechte aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, weil es die Sache nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorgelegt habe. Es handele sich um eine Anschlussbefristung im Sinne des Unionsrechts. Ein Beamtenverhältnis sei zu berücksichtigen. Er sei auch in seinen Grundrechten der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG verletzt. Das Land habe keine Gesetzgebungskompetenz für die hier angewandte Regelung, denn das Befristungsrecht habe der Bund abschließend kodifiziert. Die Möglichkeit der sachgrundlosen Befristung beeinträchtige die Hochschullehrerinnen und -lehrer in ihrer Freiheit zur wissenschaftlichen Betätigung und Aufgabenerfüllung. In seinem Fall habe das Ministerium sogar gegen die Gremien der Hochschule entschieden.

II.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Ihr kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu (§ 93a Abs. 2 Buchst. a BVerfGG); die Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchst. b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 <25 f.>).

1. Die Verfassungsbeschwerde legt nicht in einer den gesetzlichen Anforderungen (§ 23 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz, § 92 BVerfGG) entsprechenden Weise dar, inwiefern die Möglichkeit besteht, dass der Beschwerdeführer in seinen Rechten aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt worden ist.

Zwar ist der Gerichtshof der Europäischen Union gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Unter den Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV sind die nationalen Gerichte daher von Amts wegen gehalten, den Gerichtshof anzurufen. Kommt ein deutsches Gericht dem nicht nach, kann den Rechtsschutzsuchenden des Ausgangsrechtsstreits der gesetzliche Richter entzogen sein (vgl. BVerfGE 82, 159 <192 f.>; 128, 157 <186 f.>; 129, 78 <105>; 135, 155 <230 Rn. 177>; stRspr).

Hier ist jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich, inwiefern das Bundesarbeitsgericht eine Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV offensichtlich unhaltbar gehandhabt haben könnte und warum es nicht von einem „acte clair“ oder „acte éclairé“ ausgehen durfte (vgl. BVerfGE 82, 159 <196>; 128, 157 <189>; 129, 78 <107>; 135, 155 <233 Rn. 184>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 - 1 BvR 1675/16, 1 BvR 745/17, 1 BvR 836/17 und 1 BvR 981/17 -, www.bverfg.de, Rn. 143). Wenn das Bundesarbeitsgericht annimmt, dass die Regelungen des Landeshochschulrechts einen Schutz vor Missbrauch der Befristung von Arbeitsverhältnissen bieten und damit den unionsrechtlichen Anforderungen nach § 5 Abs. 1 der Rahmenvereinbarung genügen, ist das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge verpflichtet die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu strukturellen Maßnahmen gegen prekarisierend wirkende Befristungsregelungen. Den Mitgliedstaaten steht es insofern jedoch frei, Befristungen an sachliche Gründe zu binden, Vorgaben zur maximal zulässigen Dauer aufeinanderfolgender Verträge oder zur Zahl ihrer Verlängerungen zu machen (Buchst. a bis c; vgl. EuGH, Urteil vom 7. März 2018, Santoro, C-494/16, ECLI:EU:C:2018:166, Rn. 26 m.w.N.); der Mindestschutz ist nicht weiter konkretisiert (vgl. EuGH, Urteil vom 23. April 2009, Angelidaki, C-378/07 bis C-380/07, Slg. 2009, I-3071 ff., Rn. 196; Urteil vom 10. März 2011, Kumpan, C-109/09, Slg. 2011, I-1309 ff., Rn. 51; dazu auch BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. Juni 2018 - 1 BvL 7/14 -, Rn. 31). Damit liegt es in der Verantwortung der nationalen Gerichte, zu beurteilen, inwieweit das innerstaatliche Recht unter Berücksichtigung von Anwendungsvoraussetzungen und tatsächlicher Anwendung dem missbräuchlichen Einsatz aufeinander folgender, befristeter Arbeitsverhältnisse angemessen entgegenwirkt (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Juli 2014, Fiamingo u.a., C-362/13, C-363/13 u. C-407/13, ECLI: EU:C:2014:2044, Rn. 67; Urteil vom 26. November 2014, Mascolo, C-22/13, C-61/13, C-63/13 u. C-418/13, ECLI:EU:C:2014:2401, Rn. 82). Der Gerichtshof der Europäischen Union legt die Regelungen zu diesen Fragen nicht abschließend aus (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 2018, John, C-46/17, Rn. 50 m.w.N.). Insoweit kommt eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Vorlage an den Gerichtshof nicht in Betracht.

2. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Sie sind ebenso wie die mittelbar mit angegriffenen Rechtsgrundlagen mit verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar.

a) Die Regelungen des § 40 Abs. 1 Satz 3 und 7 BbgHG, die der Befristung des Arbeitsverhältnisses des Beschwerdeführers und der Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts zugrunde liegen, verstoßen nicht gegen formelles Verfassungsrecht.

Das Arbeitsrecht ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Nr. 12 GG). Solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat, besitzen die Länder diese Zuständigkeit (Art. 72 Abs. 1 GG). Bislang hat der Bund das Arbeitsrecht (vgl. BVerfGE 7, 342 <348>; 77, 308 <328 ff.>; 85, 226 <234>; 138, 261 <279 f. Rn. 41 ff.>) und auch die Beschäftigungsbedingungen für Professorinnen und Professoren nicht erschöpfend kodifiziert.

Bis einschließlich August 2006 kam dem Bund im Hochschulwesen die Kompetenz zur Rahmengesetzgebung nach Art. 75 Abs. 1 GG a.F. zu. Bundesrecht musste durch Landesrecht ausgefüllt werden können und dieser Ausfüllung auch bedürfen (vgl. BVerfGE 4, 115 <129>; 36, 193 <202>; 38, 1 <10>; 51, 43 <54>; 80, 137 <157>; 111, 226 <248>). Der Bund durfte das Dienstrecht für Hochschullehrende mit erheblichen Auswirkungen auf Lehre und Forschung nicht vollständig selbst regeln (vgl. BVerfGE 111, 226 <249 ff.>). Das damals geltende Hochschulrahmengesetz regelte die Befristung nicht. Nach § 46 des Hochschulrahmengesetzes vom 26. Januar 1976 (BGBl I S. 185 - HRG) konnten Hochschullehrende zu Beamtinnen und Beamten auf Zeit oder auf Lebenszeit ernannt werden, soweit sie in das Beamtenverhältnis berufen wurden. Daneben sollten Regelungen zu einer Probezeit möglich sein. Schon der Wortlaut verwies auf die Ausfüllungsbedürftigkeit „… durch Gesetz …“. Dies geschah durch dienstrechtliche Vorgaben der Länder zur Stellung von Professorinnen und Professoren. Sie betreffen auch die privatrechtliche Anstellung und die Befristung von Arbeitsverhältnissen.

Das Land Brandenburg nahm die Rahmenregelung des Bundes mit dem Gesetz über die Hochschulen vom 24. Juni 1991 (GVBl S. 156) auf. Es bestimmte durch § 54 Abs. 1, 2 und 5 BbgHG, dass Hochschullehrende auf fünf Jahre als Beamtinnen oder Beamte oder im Angestelltenverhältnis ernannt werden dürfen, was einmal wiederholt werden könne. Das die Regelungen des Hochschulrahmengesetzes partiell ablösende Gesetz über befristete Arbeitsverträge in der Wissenschaft (Wissenschaftszeitvertragsgesetz) vom 12. April 2007 (BGBl I S. 506) war bei Abschluss der in Streit stehenden Befristungsabrede noch nicht in Kraft.

Das Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge vom 21. Dezember 2000 (TzBfG; BGBl I S. 1966) hat die landesgesetzlichen Ausgestaltungen des Hochschularbeitsrechts nicht gesperrt. Nach § 23 TzBfG hat der Bundesgesetzgeber besondere Regelungen über Teilzeitarbeit und über die Befristung von Arbeitsverträgen nach anderen gesetzlichen Vorschriften ausdrücklich unberührt gelassen. In der Begründung zum Regierungsentwurf heißt es, dass dazu auch das Hochschulrahmengesetz gehöre (BTDrucks 14/4374, S. 13 f., 18). Dagegen spricht nicht, dass der Entwurf an anderer Stelle nur auf die §§ 57a ff. HRG verweist (BTDrucks 14/4174, S. 22), denn das ist als beispielhafte Nennung zu verstehen, da auch andere einschlägige Regelungen - wie § 8 Abs. 3 des Altersteilzeitgesetzes vom 23. Juli 1996 (BGBl I S. 1078) zur Befristung oder § 14 Abs. 4 des Schwerbehindertengesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter vom 29. September 2000 (BGBl I S. 1394) - unerwähnt bleiben. In den sachverständigen Stellungnahmen zum Gesetzesentwurf wurde denn auch hervorgehoben, dass angesichts der „Vielzahl der anderen gesetzlichen Befristungsvorschriften“ das Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge die Befristung nur zum Teil kodifiziere (vgl. Deutscher Bundestag, Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung, Ausschussdrucksache 14/965, S. 92). Somit verfügte das Land nach Art. 72 Abs. 1 GG über die Regelungskompetenz für das Befristungsrecht an der Hochschule.

b) Die angegriffene Entscheidung verstößt nicht gegen die Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Es sind keine Auslegungsfehler erkennbar, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung des betroffenen Grundrechts und insbesondere vom Umfang des Schutzbereichs beruhen (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f., 96>; 132, 99 <132 Rn. 88>; stRspr); Bedeutung und Tragweite der Grundrechte werden nicht verkannt (vgl. BVerfGE 81, 29 <31 f.>; 82, 6 <15 f.>; 115, 320 <367>).

aa) Das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG umfasst die freie Wahl des Arbeitsplatzes. Daraus erwächst weder eine Bestandsgarantie für den einmal gewählten Arbeitsplatz noch unmittelbarer Schutz gegen den Verlust des Arbeitsplatzes (vgl. BVerfGE 128, 157 <176 f.>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. Juni 2018 - 1 BvL 7/14, 1 BvR 1375/14 -, Rn. 47). Eine weitergehende Position ergibt sich auch nicht aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Hochschullehrende können daraus kein Recht auf unbeschränkte Belassung im Amt herleiten (vgl. BVerfGE 3, 58 <151>). Den Staat trifft zur Achtung der Arbeitsplatzwahl grundsätzlich lediglich eine Schutzpflicht (vgl. BVerfGE 59, 231 <262>; 84, 133 <146 f.>; 92, 140 <150>; 97, 169 <175>; 128, 157 <176 f.>). Dieser kommt der Gesetzgeber auch im Befristungsrecht nach. Es dient traditionell dazu, vor Arbeitsplatzverlusten zu schützen. Befristete Anstellungen bieten zwar die Chance, zumindest zeitweise erwerbstätig zu sein, sind zugleich aber mit der Unsicherheit ihres Fortbestands belastet, weshalb eine sachgrundlose Befristung jedenfalls der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf (vgl. BVerfGE 126, 286 <311>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. Juni 2018 - 1 BvL 7/14, 1 BvR 1375/14 -, Rn. 42, 45 ff., 56).

Daneben ist bei Arbeitsverhältnissen in der Wissenschaft das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG als objektive Wertentscheidung zu berücksichtigen, wonach der Staat die Pflege der freien Wissenschaft und ihre Vermittlung an nachfolgende Generationen durch personelle, finanzielle und organisatorische Mittel ermöglicht und fördert (vgl. BVerfGE 35, 79 <114 f.>; 88, 129 <136 f.>; 94, 268 <285>). Der Gesetzgeber hat hier, um die Wissenschaftsfreiheit mit weiteren Grundrechten der Beteiligten in einen Ausgleich zu bringen, einen weiten Gestaltungsspielraum (vgl. BVerfGE 136, 338 <362 f. Rn. 55, 57>; 139, 148 <181 f. Rn. 65>; 141, 143 <169 Rn. 58>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 24. April 2018 - 2 BvL 10/16 -, Rn. 45 f.). Dessen Grenze liegt erst dort, wo er die freie wissenschaftliche Betätigung strukturell gefährden würde (vgl. BVerfGE 111, 333 <355>; 127, 87 <116>; 136, 338 <363 Rn. 57>; 139, 148 <181 f. Rn. 65>; 141, 143 <170 f. Rn. 60>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 24. April 2018 - 2 BvL 10/16 -, Rn. 46).

bb) Diese Maßgaben wurden hier nicht verkannt.

(1) Das Bundesarbeitsgericht geht in der angegriffenen Entscheidung zutreffend davon aus, dass Art. 12 Abs. 1 GG in einem Streit um die Befristung einer Professur das sachnähere Grundrecht ist. Dessen Schutzbereich wird zwar von der Wertentscheidung für die Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG verstärkt, doch reicht dessen Abwehrgehalt nicht über die Grenzen des konkret-funktionellen Amts hinaus. Der Verfassungsbeschwerde ist nicht zu entnehmen, dass gerade die Befristung über die zeitliche Begrenzung der Tätigkeit hinaus konkrete grundrechtlich relevante Beeinträchtigungen der Wissenschaftsfreiheit bewirkt hätte.

(2) Das Bundesarbeitsgericht geht nachvollziehbar davon aus, dass die zugrunde liegende hochschulrechtliche Befristungsregelung einen legitimen Zweck verfolgt und zu dessen Erreichung geeignet und erforderlich erscheint. Das Land Brandenburg wollte den Interessen der Hochschulen an Freiräumen für Innovationen in Forschung und Lehre Rechnung tragen. Dies belegt die Begründung der Landesregierung zum Entwurf der Novelle des Brandenburgischen Hochschulgesetzes aus dem Jahr 1999. Die dienstrechtlichen Regelungen sollten einer Vertiefung der Kooperation von Wissenschaft, Wirtschaft, Kultur und Medien dienen und auch eine Personalfluktuation durch einen vorübergehenden Einsatz an Hochschulen gestatten. Daher wurde die Möglichkeit der Hochschulen, Professorinnen und Professoren in Angestellten- oder Beamtenverhältnis auf Zeit zu berufen, deutlich erweitert (vgl. LTDrucks 2/5977, S. 59 f.). Insoweit erscheint die Annahme, das erleichterte Befristungsrecht fördere einen personellen Wechsel von Hochschullehrenden zugunsten neuer Lehrangebote und trage zur Erschließung und Erprobung innovativer Forschungsbereiche bei, nicht sachfremd. Dies ist vom Gestaltungsfreiraum des Hochschulgesetzgebers umfasst.

(3) Entgegen der Annahme des Beschwerdeführers drängt sich nicht auf, dass es bei Anschlussbefristungen weniger belastend und gleich effektiv wirkt, wenn der Gesetzgeber diese nur bei Vorliegen eines Sachgrundes zugelassen hätte. Mit zeitbezogenen Befristungsregeln will der Gesetzgeber gerade im Hochschulbereich für Rechtssicherheit sorgen (vgl. BTDrucks 10/2283, S. 7; 16/3438, S. 8; 18/6489, S. 14). Das Bundesarbeitsgericht berücksichtigt auch, dass nicht ausgeschlossen ist, im Einzelfall zu überprüfen, ob ein Rechtsmissbrauch vorliegt. Hier ist jedoch zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt der wiederholten Befristung bereits die Möglichkeit im Raum stand, den Studiengang einzustellen, in dem der Beschwerdeführer tätig war.

(4) Es ist nicht erkennbar, dass die betroffenen Grundrechte im Fall der Befristung des Beschwerdeführers oder generell mit der zugrunde liegenden Regelung des Gesetzgebers nicht berücksichtigt und in Ausgleich gebracht worden wären. Das Bundesarbeitsgericht würdigt zugunsten der Hochschullehrenden, dass § 40 Abs. 1 Satz 3 und 7 BbgHG die Möglichkeit der Befristung nicht unbegrenzt eröffnen, denn Dienstverhältnisse auf Zeit seien nur einmal und längstens bis zu zehn Jahren verlängerbar; im Beamtenverhältnis bestünden zahlreiche Rechtsschutzmöglichkeiten und befristet beschäftigte Hochschullehrer hätten die Chance auf eine unbefristete Stelle ohne erneutes Berufungsverfahren. Dagegen stehe das Interesse anderer am Wissenschaftsbetrieb Beteiligter an Innovation in Forschung und Lehre, was auch personelle Wechsel erforderlich machen könne. Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

cc) Soweit der Beschwerdeführer meint, die Wissenschaftsfreiheit sei strukturell gefährdet, wenn Professorinnen und Professoren befristet beschäftigt würden, überzeugt dies nicht. Im Land Brandenburg wurden ausweislich der parlamentarischen Auskunft der Landesregierung vom 29. Oktober 2013 insgesamt weniger als 1 % aller Professorinnen und Professoren erstmals befristet berufen (LTDrucks 5/8109, S. 42 f.); auch ausweislich der Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage im Landtag 2016 (LTDrucks 6/4973, S. 3 ff.) ist die Befristung die Ausnahme. Für eine strukturelle Gefahr spricht dies nicht. Desgleichen ist aus dem Vortrag des Beschwerdeführers nicht erkennbar, dass die Befristungsmöglichkeit die Mitentscheidungsrechte der Hochschulgremien beeinträchtigen würde.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.