BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2146/20 -

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Harbarth,

die Richterin Britz

und den Richter Radtke

gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 21. September 2020 einstimmig beschlossen:

1. Dem Beschwerdeführer wird für das Verfahren über die einstweilige Anordnung Prozesskostenhilfe ohne Ratenzahlung bewilligt und Rechtsanwalt … aus … beigeordnet.

2. Die aufschiebende Wirkung der Klage des Beschwerdeführers gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums Gießen vom 31. August 2020 in der Gestalt des Bescheides vom 2. September 2020 (Verwaltungsgericht Gießen - 4 K 2947/20.GI -) wird hinsichtlich Ziffer 3 Buchstaben a) und d) des Bescheides vom 31. August 2020 ab dem 24. September 2020 wiederhergestellt.

3. Im Übrigen wird der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.

G r ü n d e:

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 112, 284 <291>; 121, 1 <14 f.>; stRspr). Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 32 Abs. 1 BVerfGG sind die erkennbaren Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde zu berücksichtigen, wenn ein Abwarten den Grundrechtsschutz mit hoher Wahrscheinlichkeit vereitelte (vgl. BVerfGE 111, 147 <153>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 24. März 2018 - 1 BvQ 18/18 -, Rn. 5; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 17. April 2020 - 1 BvQ 37/20 -, Rn. 13; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 29. April 2020 - 1 BvQ 44/20 -, Rn. 7).

2. Nach diesen Maßstäben ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang geboten. Die Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs ist offensichtlich begründet, soweit der Verwaltungsgerichtshof auf die Beschwerde des Beschwerdeführers gegen den die Gewährung einstweiligen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts den Eilantrag (auch) hinsichtlich der Auflagen unter Ziffer 3 Buchstaben a) und d) des Bescheides vom 31. August 2020 abgelehnt hat.

Der Verwaltungsgerichtshof hat das Rechtsschutzbegehren des Beschwerdeführers in dem Verfahren des fachgerichtlichen Eilrechtsschutzes in einer die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verletzenden Weise interpretiert. Ein Abwarten bis zum Abschluss des Verfassungsbeschwerdeverfahrens oder des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens würde das von dem Beschwerdeführer verfolgte Begehren nach effektivem – rechtzeitigem – verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz gegen die eine Durchführung des von ihm als Versammlung angemeldeten Protestcamps beschränkenden Auflagen mit hoher Wahrscheinlichkeit infolge Zeitablaufs vereiteln. Unter diesen Umständen läge in der Nichtgewährung von einstweiligem Rechtsschutz ein schwerer Nachteil für das gemeine Wohl im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG.

a) Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert einen umfassenden gerichtlichen Schutz gegen die Verletzung rechtlich geschützter Interessen des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 8, 274 <326>; 25, 352 <365>; 51, 176 <185>; 54, 39 <41>; 67, 43 <58>; 96, 27 <39>). Diese Garantie effektiven Rechtsschutzes gewährleistet nicht nur formal die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern gebietet auch die Effektivität des damit verbundenen Rechtsschutzes, das heißt einen Anspruch auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle in allen von der Prozessordnung jeweils zur Verfügung gestellten Instanzen (vgl. BVerfGE 113, 273 <310>; 129, 1 <20>). Der Zugang zu Gericht darf daher nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden (vgl. BVerfGE 35, 263 <274>; 40, 272 <274 f.>; 77, 275 <284>; 151, 173 <184 Rn. 27>).

Insbesondere haben die Gerichte vor diesem Hintergrund das Verfahrensrecht so anzuwenden, dass den erkennbaren Interessen des rechtsschutzsuchenden Bürgers bestmöglich Rechnung getragen wird (vgl. BVerfGE 96, 27 <39>). Sie dürfen nicht durch die Art und Weise der Handhabung verfahrensrechtlicher Vorschriften den Anspruch auf gerichtliche Durchsetzung des materiellen Rechts unzumutbar verkürzen (vgl. BVerfGE 84, 366 <369 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 6. Mai 2020 - 1 BvR 2757/19 -, Rn. 23).

b) Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs genügt diesen Anforderungen, auf die der Beschwerdeführer sinngemäß Bezug nimmt, soweit er dem Verwaltungsgerichtshof eine Widersprüchlichkeit seiner Entscheidung vorhält, nicht. Er hat das Rechtsschutzbegehren des Beschwerdeführers in dem fachgerichtlichen Eilrechtsschutzverfahren in einer dem Beschwerdeführer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise gedeutet.

Das fachgerichtliche Eilrechtsschutzverfahren steht im Zusammenhang mit einer von dem Beschwerdeführer erhobenen Klage gegen eine Verfügung des Regierungspräsidiums Gießen vom 31. August 2020 betreffend ein von dem Beschwerdeführer gemäß § 14 des Versammlungsgesetzes (VersG) als Versammlung angemeldetes, vom 1. September 2020 bis zum 1. März 2021 geplantes „Protestcamp ‚Autokorrektur‘ gegen die A49 – für eine Verkehrswende in Schweinsberg. Gegen Räumung und Rodung des Herrenwaldes und Dannenröder Waldes und gegen die Kriminalisierung von wildem Campieren“. Unter Ziffer 1 der Verfügung stellte das Regierungspräsidium fest, das Protestcamp unterfalle nicht dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit, soweit es den Aufbau und das Bewohnen von Zelten zum Übernachten von Teilnehmern sowie auf eine gewisse Dauer angelegte Versorgungseinrichtungen für die Teilnehmer umfasse. Ziffer 2 der Verfügung stellt fest, dass, soweit die Anmeldung einzelne Aktionen wie etwa Kundgebungen, Redebeiträge und Workshops umfasse, diese und die hierfür notwendigen mobilen Verpflegungsstationen vom Schutz der Versammlungsfreiheit umfasst seien, sofern diese Aktivitäten einen friedlichen Verlauf nähmen und der öffentlichen Meinungskundgabe dienten. Unter Ziffer 3 der Verfügung wurde „die Durchführung der versammlungsrechtlich geschützten Veranstaltungen unter Ziffer (Ziff.) 2“ von der Einhaltung einer Reihe von Auflagen abhängig gemacht. Beauflagt wurden unter anderem eine Beschränkung der Versammlung auf den Zeitraum vom 1. September 2020 bis zum 20. Oktober 2020 jeweils in der Zeit zwischen 8 und 23 Uhr (Auflage a), eine Untersagung des Aufstellens von Zelten zum Zweck „der dauerhaften Unterbringung (z.B. als Schlafmöglichkeit) oder der Regeneration“ sowie des Aufstellens und Betreibens „auf gewisse Dauer angelegte[r] Versorgungseinrichtungen“ (Auflage d) und die Vorhaltung jeweils einer Toilette mit Handwaschbecken auf 10 Versammlungsteilnehmer (Auflage l). Das Regierungspräsidium ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an.

Das Verwaltungsgericht lehnte den – soweit hier von Interesse – auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gerichteten Eilantrag des Beschwerdeführers ab. Zur Begründung führte es unter anderem aus, die angemeldete Veranstaltung könne insgesamt nicht als Versammlung qualifiziert werden, weil die bisherigen Angaben des Beschwerdeführers im Rahmen der Anmeldung und des Kooperationsgesprächs keinen hinreichenden Gehalt hinsichtlich der Bestimmtheit der vorgesehenen versammlungsrechtlichen Aktivitäten aufwiesen. Es dränge sich der Eindruck auf, dass allein der Zweck verfolgt werde, öffentliche Plätze im Gebiet rund um die geplanten Rodungen zum Ausbau der Bundesautobahn 49 zu belegen und für eventuelle Unterstützer und Aktivisten zu reservieren. Dies gelte jedenfalls für die geplanten Übernachtungen in Zeltlagern am Versammlungsort, die in keinerlei Zusammenhang zu dem Zweck der Veranstaltung stünden. Danach sei es nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium die Veranstaltung zugunsten des Beschwerdeführers „aufgesplittet“ habe und nur hinsichtlich der geplanten Übernachtungen und dafür notwendiger Infrastruktur den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit nicht als eröffnet ansehe. Die verfügten Auflagen seien auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 VersG insgesamt rechtmäßig. Dies gelte selbst dann, wenn die Veranstaltung insgesamt als Versammlung anzusehen wäre, allein der Versorgung und Übernachtung zugedachte Einrichtungen davon also nicht auszuklammern seien.

Mit seiner gegen diese Entscheidung gerichteten Beschwerde verfolgte der Beschwerdeführer seine erstinstanzlichen Anträge weiter. Zusätzlich beantragte er im Beschwerdeverfahren, „die Versammlung […] wie angemeldet durchführen zu können, insbesondere die zeitliche Beschränkung von 8:00 bis 23:00 Uhr und nur bis zum 20. Oktober 2020 aufzuheben, das Übernachtungsverbot aufzuheben, das Aufstellen von Zelten zuzulassen und die Toilettenauflage aufzuheben“.

Der Verwaltungsgerichtshof gab der Beschwerde teilweise statt. Er stellte die aufschiebende Wirkung der Klage in Bezug auf Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung wieder her. Im Übrigen lehnte er den Eilantrag ab. Er ging dabei davon aus, dass das angemeldete Protestcamp – entgegen der Einschätzung von Regierungspräsidium und Verwaltungsgericht – (auch) insoweit dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit unterfalle, als es den Aufbau von Zelten zum Übernachten von Teilnehmern sowie auf eine gewisse Dauer angelegte Versorgungseinrichtungen für die Teilnehmer umfasse. Vorliegend sei eine konzeptionelle und inhaltliche Verknüpfung der Übernachtungsinfrastruktur mit der Versammlung gegeben. Die dauerhafte körperliche Anwesenheit von Demonstranten nach Art einer Mahnwache solle gerade den speziellen Ausdruck des Protests gegen die gleichfalls „körperliche“ Räumung und Rodung darstellen.

Im Übrigen führte der Verwaltungsgerichtshof aus:

„Allerdings bleibt die Beschwerde insoweit erfolglos, als damit über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers hinaus die Aufhebung der zeitlichen Beschränkungen und des Übernachtungsverbots sowie die Zulassung des Aufstellens von Zelten und die Aufhebung der Toilettenauflage begehrt wird. Daraus, dass der Antragsgegner die Veranstaltung zur Nachtzeit fehlerhaft nicht dem Versammlungsrecht unterstellt hat, folgt noch kein Anspruch des Antragstellers auf das Aufstellen von Zelten zur Übernachtung. Denn dem Antragsgegner bleibt es vorbehalten, das angemeldete Protestcamp gemäß § 15 VersG in Umfang und zeitlicher Dauer aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie insbesondere der aktuell geltenden Hygieneschutzvorschriften ggfls. zu begrenzen und mit Auflagen zu versehen. Dem Antragsgegner ist dabei zudem ein Ermessensspielraum eingeräumt. Der Antragsteller hat eine Ermessensreduzierung auf die von ihm begehrte Entscheidung weder dargetan noch ist diese sonst ersichtlich.

Die Auflagen unter Ziffer 3. des Bescheides vom 31. August 2020 in Bezug auf den Tageszeitraum hat der Antragsteller in der Beschwerde nur hinsichtlich der geforderten Anzahl von sanitären Anlagen (Toilette mit Handwaschbecken) angegriffen. Insoweit ist dem Senat eine Beurteilung, ob diese aus hygienischen Gründen gerechtfertigt ist, in der hier allein vorzunehmenden summarischen Prüfung nicht möglich. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit dieser Auflage ist nicht dargelegt und auch sonst nicht ersichtlich.“

Diese Ausführungen lassen nicht erkennen, dass der Verwaltungsgerichtshof das Rechtsschutzziel des Beschwerdeführers im Beschwerdeverfahren in zutreffender, den erkennbaren Interessen des Beschwerdeführers Rechnung tragender Weise erfasst und darüber entschieden hat. Folge der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs soll offenbar nach seinem eigenen Verständnis sein, dass – aufgrund der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage in Bezug auf Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung – der Errichtung und Nutzung von Übernachtungsinfrastruktur in dem Protestcamp nicht unter Verweis auf den Regelungsgehalt der Ziffer 1 entgegengehalten werden könnte, derartige Aktivitäten unterfielen von vornherein nicht dem Schutz des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG. Die Ablehnung des Eilantrags im Übrigen hat aber zur Konsequenz, dass unter anderem die unter Ziffer 3 verfügten Auflagen zur Beschränkung der Versammlung auf täglich 8 bis 23 Uhr und zum Verbot von Zelten zur Übernachtung sowie von dauerhaften Versorgungseinrichtungen (Auflagen a und d) weiterhin sofort vollziehbar sind. Das von dem Beschwerdeführer gewünschte Protestcamp „rund um die Uhr“ ist danach weiterhin gerade nicht zulässig. Möglicherweise geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass infolge seines Beschlusses das Regierungspräsidium noch einmal über die Versammlung entscheiden und dabei sein Ermessen unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs erneut ausüben werde. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass es hierzu kommen wird. Weder ist das Regierungspräsidium durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs verpflichtet, erneut zu entscheiden. Noch dürfte es eigenen Anlass zu einer erneuten Entscheidung haben, weil Ziffer 3 seines Bescheids weiterhin vollziehbar ist. Das einstweilige Rechtsschutzverfahren hat daher mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs sein Ende gefunden, ohne dass der Beschwerdeführer effektiven Rechtsschutz erhalten hätte.

Sollte der Verwaltungsgerichtshof der Ansicht sein, der Beschwerdeführer habe mit der Beschwerde die Auflagen unter Ziffer 3 der Verfügung nur hinsichtlich der geforderten Anzahl der sanitären Anlagen (Toilette mit Handwaschbecken, Auflage l) angegriffen, würde dies in Anbetracht des auch im Beschwerdeverfahren von dem Beschwerdeführer offenkundig verfolgten Ziels der Durchführung eines unterbrechungsfreien (Dauer-)Protestcamps nicht überzeugen. Angesichts dieses deutlich zum Ausdruck gebrachten Ziels wäre es auch nicht überzeugend, den erst im Beschwerdeverfahren – und zumal explizit „zusätzlich“ – gestellten weiteren Antrag dahin zu interpretieren, der Beschwerdeführer habe den ursprünglichen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage hinsichtlich einzelner der unter Ziffer 3 verfügten Auflagen nicht weiterverfolgen wollen.

Eine andere Einschätzung wäre selbst dann nicht gerechtfertigt, wenn der Verwaltungsgerichtshof so zu verstehen sein sollte, dass er den Auflagen unter Ziffer 3 der Verfügung Bedeutung nur – so seine Formulierung – „für den Tageszeitraum“ zugeschrieben habe, er sich also auf den Standpunkt gestellt haben sollte, die Auflagen würden nicht für ein unter Ziffer 1 der Verfügung geregeltes Versammlungsgeschehen zur Nachtzeit gelten. Darauf deuten auch die weiteren Formulierungen des Verwaltungsgerichtshofs hin, wonach sich daraus, dass der Antragsgegner des Ausgangsverfahrens „die Veranstaltung zur Nachtzeit“ fehlerhaft nicht dem Versammlungsrecht unterstellt habe, kein – mit dem im Beschwerdeverfahren zusätzlich gestellten Antrag verfolgter – Anspruch des Beschwerdeführers „auf das Aufstellen von Zelten zur Übernachtung“ folge, es dem Antragsgegner des Ausgangsverfahrens vielmehr „vorbehalten“ bleibe, „das angemeldete Protestcamp gemäß § 15 VersG in Umfang und zeitlicher Dauer aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie insbesondere der aktuell geltenden Hygieneschutzvorschriften ggfls. zu begrenzen und mit Auflagen zu versehen“. Für eine solche Sichtweise mag sprechen, dass Ziffer 3 der Verfügung davon spricht, die „Durchführung der versammlungsrechtlich geschützten Veranstaltungen unter Ziffer (Ziff.) 2“ – also (nur) der schon nach der ursprünglichen Einschätzung des Regierungspräsidiums dem Schutzbereich Art. 8 Abs. 1 GG unterfallenden Aktivitäten – werde von der Einhaltung der nachstehenden Auflagen abhängig gemacht. Von einer Beschränkung auf den „Tageszeitraum“ ist dort aber keine Rede. Und die genannten Auflagen untersagen nach ihrem klaren Wortlaut gerade Versammlungsaktivitäten nach 23 Uhr sowie das Aufstellen und den Betrieb von Schlafzelten und dauerhaften Versorgungseinrichtungen.

Nach den vom Verwaltungsgerichtshof angeführten Gründen zur Reichweite des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG einerseits sowie der Ablehnung, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs auch bezüglich der Auflagen zu Ziffer 3 Buchstaben a) und d) wiederherzustellen, andererseits verbleibt damit zumindest eine erhebliche, mit der Garantie effektiven Eilrechtsschutzes nicht in Einklang zu bringende Unsicherheit darüber, in welchem Umfang das angemeldete Veranstaltungsgeschehen derzeit – vollziehbar – eingeschränkt und inwieweit es – vorbehaltlich des Erlasses weiterer Auflagen – zulässig sein soll.

3. Deshalb ist die aufschiebende Wirkung der Klage des Beschwerdeführers hinsichtlich der Auflagen unter Ziffer 3 Buchstaben a) und d) des Bescheides vom 31. August 2020 wiederherzustellen. Die Kammer trifft diese Anordnung mit Wirkung erst ab dem 24. September 2020. Das Regierungspräsidium Gießen erhält hierdurch Gelegenheit, auf die Entscheidung zu reagieren und ihm gegebenenfalls geboten erscheinende Anordnungen (erneut) zu treffen. Hinsichtlich der „Toiletten-Auflage“ unter Ziffer 3 Buchstabe l) kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht Betracht, weil ein schwerer Nachteil im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG insoweit weder von dem Beschwerdeführer dargetan noch sonst ersichtlich ist.

4. Die Bewilligung von Prozesskostenhilfe sowie die Beiordnung von Rechtsanwalt … aus … für das Verfahren auf einstweilige Anordnung beruhen auf einer entsprechenden Anwendung der §§ 114 ff. ZPO.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.