Beschluss vom 18. Januar 2022

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 1565/21 -

- 1 BvR 1566/21 -

- 1 BvR 1669/21 -

- 1 BvR 1936/21 -

- 1 BvR 2574/21 -

- 1 BvR 2575/21 -

- 1 BvR 2054/21 -

- 1 BvR 2055/21 -

- 1 BvR 2056/21 -

- 1 BvR 2057/21 -

- 1 BvR 2058/21 -

In den Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden

- 1 BvR 1565/21 -,

- 1 BvR 1566/21 -,

- 1 BvR 1669/21 -,

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hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Harbarth,

die Richterin Britz

und den Richter Radtke

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 18. Januar 2022 einstimmig beschlossen:

1. Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen.

G r ü n d e :

1. Die Beschwerdeführenden wenden sich zum Teil gegen bereits bestehende Landesklimaschutzgesetze und zum Teil gegen das Unterlassen einiger Landesgesetzgeber, einen Reduktionspfad für Treibhausgase gesetzlich zu normieren. Sie rügen unter Berufung auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18 u.a. - „Klimaschutz“ die Verletzung von Grundrechten in ihrer die Freiheit über die Zeit sichernden Dimension, vor allem von „Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20a GG“ sowie teilweise eine Verletzung von Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Die Beschwerdeführenden sind überwiegend Minderjährige und junge Erwachsene. Sie machen geltend, ihre künftige Freiheit werde nicht hinreichend geschützt, weil enorme CO2-Reduktionslasten auf sie zukommen könnten, ohne dass die Landesgesetzgeber die erforderlichen Maßnahmen getroffen hätten, um die Belastung einzudämmen. Die Landesgesetzgeber hätten zum Teil gar keine, zum Teil weder für die geregelten noch für anschließende Zeiträume hinreichende Reduktionspfade in Gestalt konkret zulässiger Emissionsmengen angegeben. Überdies sei schon die Erreichung der landesgesetzlich geregelten Reduktionsziele nicht sichergestellt, was die Gefahr massiver künftiger Freiheitsbeschränkungen zusätzlich erhöhe.

2. Annahmegründe nach § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerden haben keine Aussicht auf Erfolg.

a) Das gilt für die Rüge einer Verletzung von Grundrechten in ihrer die Freiheit über die Zeit sichernden Dimension.

aa) Mit der Verfassungsbeschwerde kann unter bestimmten Voraussetzungen geltend gemacht werden, die zur Wahrung verfassungsrechtlicher Klimaschutzmaßgaben erforderlichen Klimaschutzmaßnahmen seien in solchem Maße späteren Zeiträumen überlassen, dass es dann unausweichlich zu aus heutiger Sicht unverhältnismäßigen staatlichen Beschränkungen grundrechtlich geschützter Freiheit kommen werde. Zur Darlegung ihrer Beschwerdebefugnis müssen Beschwerdeführende begründen, inwiefern die angegriffene Regelung eingriffsähnliche Vorwirkung entfaltet. Eine eingriffsähnliche Vorwirkung setzt hier voraus, dass der jeweilige Gesetzgeber selbst einem grob erkennbaren Budget insgesamt noch zulassungsfähiger CO2-Emissionen unterliegt. Zur Begründung der Rüge, künftige Freiheit werde unverhältnismäßig beschränkt, muss sich die Verfassungsbeschwerde außerdem grundsätzlich gegen die Regelung der Gesamtheit der gegenwärtig zugelassenen CO2-Emissionen und nicht bloß gegen punktuelles Tun oder Unterlassen des Staates richten.

(1) Die Grundrechte schützen davor, dass die durch das Klimaschutzgebot des Art. 20a GG und die grundrechtlichen Schutzpflichten gegen Klimawandelfolgen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 GG) aufgegebene Treibhausgasminderungslast einseitig auf spätere Zeiträume verlagert wird, wenn dies in der Zukunft zu unverhältnismäßigen Belastungen durch dann erforderliche Klimaschutzmaßnahmen führt (näher BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18 u.a. -, Rn. 184 ff. – Klimaschutz).

Den Gehalt des Klimaschutzgebots des Art. 20a GG hat der hier in besonderer Weise zur Verfassungskonkretisierung berufene Bundesgesetzgeber durch die Zielvorgabe in § 1 Satz 3 Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) aktuell dahingehend konkretisiert, die Erwärmung der Erde auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 208 ff.). Er hat damit gegenwärtig den ihm durch Art. 20a GG belassenen Konkretisierungsspielraum gewahrt (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 211 f.) und muss sich daran selbst festhalten lassen, solange er das grundlegende Klimaschutzziel nicht erkennbar und in einem transparenten Verfahren neu bestimmt (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 213); im Fall eines ökologischen Rückschritts wäre dies vor Art. 20a GG rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 212).

Weil einmal in die Erdatmosphäre gelangte CO2-Emissionen nach derzeitigem Stand im Wesentlichen unumkehrbar zur Erwärmung der Erde beitragen, entspricht der nach dem verfassungsrechtlich maßgeblichen Klimaschutzziel maximal zulässigen Erdtemperatur eine begrenzte CO2-Restmenge, die insgesamt noch in die Erdatmosphäre gelangen darf. Auf der Grundlage eines für diese Temperaturschwelle prinzipiell bestimmbaren globalen CO2-Restbudgets (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 36, 119, 216 ff.) lässt sich im Rahmen eines staatenbezogenen Emissionsreduktionsansatzes eine für die Bundesrepublik insgesamt verbleibende CO2-Restmenge grob erkennen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 219 ff., 229; vgl. zum staatenbezogenen Reduktionsansatz insbesondere Art. 3 des Übereinkommens von Paris vom 12. Dezember 2015 einerseits und die nationalen Klimaschutzziele und Gesamtreduktionsmaßgaben in § 3 Abs. 1 und 2 und § 4 Abs. 1 KSG andererseits; s. hingegen zu dem innerhalb eines Bundesstaats naheliegenden sektorenbezogenen Reduktionsansatz unten Rn. 17).

Angesichts der begrenzten Menge von CO2-Emissionen, die noch in die Erdatmosphäre gelangen darf, reduzieren heute zugelassene Emissionen die für künftige Zeiträume verbleibenden Emissionsmöglichkeiten. Das gefährdet zugleich künftige Freiheitsausübung, denn jedenfalls aktuell sind unterschiedlichste Verhaltensweisen des täglichen Lebens, des Arbeitens und des Wirtschaftens nicht möglich, ohne dass dabei unmittelbar oder mittelbar CO2-Emissionen in die Erdatmosphäre gelangen. Diese Freiheitsbetätigung ist aber durch spezielle Freiheitsgrundrechte und mindestens durch die in Art. 2 Abs. 1 GG als dem grundlegenden allgemeinen Freiheitsrecht verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit geschützt (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 117, 184; s. auch Rn. 37). Die Grundrechte verpflichten den Gesetzgeber daher, die verfassungsrechtlich notwendigen Reduktionen von CO2-Emissionen und die entsprechende Umstellung der Lebensweise (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 37, 121) bis hin zur Klimaneutralität vorausschauend so zu gestalten, dass die damit verbundenen Freiheitseinbußen trotz steigender Klimaschutzanforderungen weiterhin zumutbar ausfallen und die Reduktionslasten über die Zeit und zwischen den Generationen nicht einseitig zulasten der Zukunft verteilt werden (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 192).

(2) Mit der Verfassungsbeschwerde können sich Beschwerdeführende gegen Regelungen wenden, die festlegen, welche Gesamtmenge an CO2 in näherer Zukunft insgesamt emittiert werden darf, wenn dadurch für anschließende Zeiträume grundrechtlich geschützte Freiheit eingriffsähnlich eingeschränkt wird, indem schon jetzt – nicht bloß faktisch, sondern auch rechtlich vorwirkend – über künftig unausweichliche Grundrechtsrestriktionen in Gestalt dann erforderlicher staatlicher Klimaschutzmaßnahmen mitbestimmt wird (näher BVerfG, a.a.O., Rn. 118 ff., 185 ff.). Zur Darlegung ihrer Beschwerdebefugnis müssen Beschwerdeführende begründen, inwiefern die angegriffene Regelung solche eingriffsähnliche Vorwirkung entfaltet. Dabei erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass, wie die Beschwerdeführenden hier zum Teil geltend machen, auch das Unterlassen des Gesetzgebers, die Gesamtmenge an CO2 hinreichend zu begrenzen, die in näherer Zukunft insgesamt noch emittiert werden darf, solche eingriffsähnliche Vorwirkung entfaltet. Das bedarf hier keiner Klärung, weil es darauf für die Entscheidung nicht ankommt.

Dass die Zulassung von Emissionsmengen eingriffsähnliche Vorwirkung entfalten kann, beruht einerseits auf den weitgehend unumkehrbaren tatsächlichen Auswirkungen von CO2-Emissionen auf die Erdtemperatur (oben Rn. 7) und andererseits auf dem verfassungsrechtlichen Auftrag, dem Klimawandel bei einem bestimmten Temperaturziel – erforderlichenfalls auch auf Kosten grundrechtlich geschützter Freiheit – Einhalt zu gebieten. Steht außerdem die zur Wahrung des Temperaturziels insgesamt noch verbleibende Menge möglicher CO2-Emissionen wenigstens grob fest, werden durch die Zulassung bestimmter Mengen von Emissionen die danach verbleibenden Emissionsmöglichkeiten um eben diese Menge vermindert, und einem späteren Freiheitsgebrauch, der mit CO2-Emissionen verbunden wäre, müssen künftig entsprechend Grenzen gesetzt werden. Eine eingriffsähnliche Vorwirkung setzt danach aber voraus, dass der jeweilige Gesetzgeber selbst einem grob erkennbaren Budget insgesamt noch zulassungsfähiger CO2-Emissionen unterliegt. Nur dann kommt es im Anschluss an die aktuelle Zulassung von Emissionsmengen rechtlich zwangsläufig zur einer bestimmten weiteren Emissionsreduktionslast und damit verbundenen Freiheitsbeschränkungen (vgl. zu § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG a.F. in Verbindung mit Anlage 2; BVerfG, a.a.O., Rn. 118 ff., 186 f.).

(3) Sofern die Weichen für künftige Freiheitsbelastungen bereits durch die aktuelle Regelung zulässiger Emissionsmengen mit eingriffsähnlicher Vorwirkung gestellt werden, ist dies nur zu rechtfertigen, wenn deren Auswirkung auf künftige Freiheit zum jetzigen Zeitpunkt als verhältnismäßig anzusehen ist. Zum einen darf es dadurch nicht künftig zu aus heutiger Sicht absolut unzumutbaren Grundrechtsbeeinträchtigungen kommen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 194, 245 f.). Zum anderen sind wegen der allgemeinen Verpflichtung zum schonenden Umgang mit den Grundrechten und wegen der Verpflichtung, die Gefahr erheblicher Grundrechtsverletzungen einzudämmen, Vorkehrungen zur grundrechtsschonenden Bewältigung der später drohenden Reduktionslast zu treffen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 194, Rn. 247 ff.). Dafür verfügt der Gesetzgeber über einen Gestaltungsspielraum (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 249). Dass insofern Übereinstimmungen mit einer Verpflichtung bestehen, die dem Staat durch eine grundrechtliche Schutzpflicht für diese künftige Freiheit aufgegeben wäre, ändert nichts daran, dass es hier um die Abmilderung künftiger Grundrechtseingriffe durch den Staat selbst – mithin um eine abwehrrechtliche Grundrechtswirkung – geht.

Beschwerdeführende können danach mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen, dass wegen der bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zugelassenen Menge an CO2-Emissionen anschließend binnen kurzer Zeit weitere Emissionsreduktionen in einem solchen Maße erforderlich sein werden, dass es dann zu nach heutigen Maßstäben unverhältnismäßigen Freiheitsbeschränkungen durch den Staat kommen wird. Dabei muss sich die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich gegen die Gesamtheit der zugelassenen Emissionen richten (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 124 f., 134), weil regelmäßig nur diese, nicht aber punktuelles Tun oder Unterlassen des Staates die Reduktionlasten insgesamt unverhältnismäßig auf die Zukunft verschieben könnte.

bb) Hier lässt sich nicht feststellen, dass die von den Beschwerdeführenden angegriffenen Regelungen des Landesrechts gegen die verfassungsrechtliche Verpflichtung verstoßen, grundrechtsgeschützte Freiheit über die Zeit zu sichern und verhältnismäßig zu verteilen. Dabei kann dahinstehen, inwiefern es sich bei den angegriffenen Landesregelungen im Einzelnen um für das jeweilige Bundesland gesamthafte Regelungen der bis zum jeweiligen Zeitpunkt zugelassenen Emissionen handelt, die nach den oben genannten Maßstäben (Rn. 12) mit einer Verfassungsbeschwerde angegriffen werden könnten. Dahinstehen kann auch, inwiefern die Landesgesetzgeber überhaupt über die erforderlichen Gesetzgebungskompetenzen verfügten, um zur Eindämmung künftiger Grundrechtseingriffe für ihr Bundesland jeweils einen die jetzigen Klimaschutzanstrengungen effektuierenden Emissionsreduktionspfad vollständig zu regeln, wie es die Beschwerdeführenden fordern; länderspezifische Reduktionsvorgaben begegnen insofern Schwierigkeiten, als die Länder in allen Bereichen des Klimaschutzes, in denen der Bund insbesondere aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz eine führende Rolle einnimmt, nur beschränkten Einfluss haben (vgl. Wickel, ZUR 2021, 332 <337 f.>; s. auch Hermes, EurUP 2021, 162 <166; 170 f.>; Köck/Kohlrausch, ZUR 2021, 610 ff.).

(1) Jedenfalls ziehen die angegriffenen Landesregelungen im Anschluss an den geregelten Zeitraum nicht zwangsläufig eine bestimmte Emissionsreduktionslast und damit verbundene Freiheitsbeschränkungen nach sich und entfalten daher nicht in gleicher Weise rechtlich vermittelte Grundrechtsvorwirkung wie der vom Bundesverfassungsgericht beanstandete § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG a.F. in Verbindung mit Anlage 2. Den einzelnen Landesgesetzgebern ist keine wenigstens grob überprüfbare Gesamtreduktiongröße vorgegeben, die sie – auch auf Kosten grundrechtlich geschützter Freiheit – einzuhalten hätten. Ohne eine solche auf das jeweilige Land bezogene Gesamtreduktionsmaßgabe entfalten die dort bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zugelassenen oder tatsächlich erfolgenden Emissionen aber keine rechtlich vermittelte eingriffsähnliche Vorwirkung, weil damit nicht eine bestimmte Restmenge zulässiger CO2-Emissionen aufgebraucht wird.

(2) Eine den Ländern jeweils vorgegebene landesspezifische Gesamtreduktionsmaßgabe, die ein CO2-Restbudget wenigstens grob erkennen ließe, ist derzeit weder dem Grundgesetz noch dem einfachen Bundesrecht zu entnehmen.

Das Grundgesetz verpflichtet zwar insbesondere durch Art. 20a GG auch die Länder zum Klimaschutz. Auch wären die Klimaschutzziele des Bundes ohne Durchführungsmaßnahmen und eigene Gesetzgebung in den Bundesländern gar nicht zu erreichen (vgl. Wickel, ZUR 2021, 332 <337>; Köck/Kohlrausch, ZUR 2021, 610 ff.). Maßgaben dafür, in welchen Ländern wann welche Emissionsreduktionen zu realisieren sind, enthält das Grundgesetz jedoch nicht (s. nur Wickel, ZUR 2021, 332 <337 f.>; Köck/Kohlrausch, ZUR 2021, 610 <615 f.>). Im Bundesstaat sind unterschiedliche Regelungen zur Koordination der verfassungsrechtlich erforderlichen Klimaschutzmaßnahmen denkbar. Dies muss nicht im Wege einer Lastenverteilung zwischen den Gliedstaaten geschehen, sondern könnte etwa auch durch eine sektorenbezogene Regelung geschehen, die keine Länderquoten enthielte (s. unten Rn. 17).

Auch im einfachen Bundesrecht ist eine Maßgabe, in welchen Ländern wann welche Emissionsreduktionen zu realisieren sind, nicht ersichtlich. Zwar könnte es wenigstens aus praktischen Gründen notwendig sein, weitere Maßnahmen des Bundes und der Länder zur Erreichung der Klimaschutzziele bundesrechtlich stärker zu koordinieren als dies bislang geschehen ist (vgl. dazu Schlacke, EurUP 2020, 338 <345>; Hermes, EurUP 2021, 162 <163, 171>; Wickel, ZUR 2021, 332 <333, 336 ff.>; Köck/Kohlrausch, ZUR 2021, 610 <616>). Dabei ist nicht von vornherein auszuschließen, dass es zu auf die einzelnen Länder bezogenen Reduktionsvorgaben kommen könnte. Allerdings wird auch erwogen, dass eine solche vertikale Koordination im Bund-Länder-Verhältnis angesichts des sektoralen Steuerungsansatzes des Klimaschutzgesetzes hinter der horizontalen Koordination über die einzelnen Emissionssektoren zurücktreten und sich sogar erübrigen könnte (vgl. Wickel, ZUR 2021, 332 <337 f.>; Köck/Kohlrausch, ZUR 2021, 610 <612>). Derzeit existieren im Bundesrecht jedenfalls keine auf die einzelnen Länder bezogenen Gesamtreduktionsvorgaben, in deren Rahmen landesrechtliche Emissionsregelungen eingriffsähnliche Grundrechtsvorwirkung entfalten könnten, wenn sie kurzfristig zu große Mengen an CO2-Emissionen zuließen.

b) Auch soweit sich die Beschwerdeführenden auf grundrechtliche Schutzpflichten berufen, haben ihre Verfassungsbeschwerden keine Aussicht auf Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits festgestellt, dass angesichts der auf Bundesebene bereits existierenden gesetzlichen Regelung eine Verletzung der gegenüber den Beschwerdeführenden bestehenden Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und aus Art. 14 Abs. 1 GG vor den Gefahren des Klimawandels derzeit nicht festgestellt werden kann (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 143 ff.). Es ist nicht ersichtlich, dass das Fehlen eines Landesklimaschutzgesetzes hieran etwas ändern könnte.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.