Transferzahlungen der Bundesagentur für Arbeit an den Bundeshaushalt für die Jahre 2005 und 2008 verfassungsgemäß

Pressemitteilung Nr. 64/2018 vom 1. August 2018

Beschluss vom 22. Mai 2018
1 BvR 1728/12, 1 BvR 1756/12

Die Transferzahlungen der Bundesagentur für Arbeit an den Bundeshaushalt aus Beiträgen von versicherungspflichtigen Arbeitnehmern und Arbeitgebern verstoßen - trotz vorliegender Ungleichbehandlung - für die Jahre 2005 und 2008 nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ungleichbehandlung ist wegen der grundlegenden und umfassenden Neuregelung des Sozialsystems für das Jahr 2005 gerechtfertigt: Die durch die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe freiwerdenden Beitragsmittel waren im Übergangsjahr 2005 ausnahmsweise nicht strikt zweckgebunden, sondern durften zur Finanzierung des Bundeshaushalts verwendet werden, um so die Mittel für die Eingliederung in Arbeit der Bezieher der neu eingeführten Grundsicherung für Arbeitsuchende aufzubringen. Für 2008 gilt diese aus dem Systemwechsel folgende Rechtfertigung zwar nicht. Die Transferzahlungen der Bundesagentur für Arbeit sind jedoch mit einem unter anderem in diesem Jahr zur Verfügung stehenden zweckungebundenen Bundeszuschuss zu saldieren, sodass diese wechselseitigen Zahlungen im Ergebnis ohne nachteilige Auswirkungen für den Beitragszahler blieben. Mit dieser Begründung hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts zwei Verfassungsbeschwerden von Beitragszahlern zurückgewiesen und unter anderem einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG verneint.

Sachverhalt:

1. Zur sozialstaatlichen Absicherung des Risikos der Arbeitslosigkeit diente neben dem Arbeitslosengeld als Leistung der sozialen Vorsorge bis zur Neuregelung des Systems der sozialen Fürsorge durch die sogenannten Hartz-Reformen die Arbeitslosenhilfe. Die Arbeitslosenhilfe wurde als  Leistung der Arbeitsförderung nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) erbracht. Für die Leistungen zum Lebensunterhalt erhielt die Bundesagentur für Arbeit Mittel aus dem Bundeshaushalt. Die Eingliederungsleistungen für Arbeitslosenhilfeempfänger wurden jedoch wie die Leistungen an Bezieher von Arbeitslosengeld und die sonstigen Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit hauptsächlich durch Beiträge der versicherungspflichtigen Arbeitnehmer und der Arbeitgeber finanziert. Diese Beiträge bilden die Haupteinnahmequelle der Bundesagentur für Arbeit und werden nach einem gesetzlich bestimmten Beitragssatz von den beitragspflichtigen Einnahmen der Versicherungspflichtigen bis zur Beitragsbemessungsgrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung erhoben. Die Beiträge werden jeweils zur Hälfte von dem beitragspflichtig Beschäftigten und dem Arbeitgeber getragen.

2. Durch die „Hartz-Reformen“ wurden mit Wirkung zum 1. Januar 2005 die Arbeitslosen- und weite Teile der Sozialhilfe im Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches - Grundsicherung für Arbeitsuchende - (SGB II) zusammengeführt. Dieses unterscheidet zwischen Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts, vornehmlich Arbeitslosengeld II und Sozialgeld, und Leistungen zur Eingliederung. Je nach in Rede stehender Leistung ist entweder die Bundesagentur für Arbeit oder der jeweilige kommunale Leistungsträger für die Gewährungen der Leistungen zuständig. Mit der Aufgabenzuständigkeit der kommunalen Träger geht grundsätzlich deren Kostenträgerschaft einher. Der Bund trägt hingegen die Aufwendungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende, soweit diese Leistungen von der Bundesagentur für Arbeit erbracht werden. Das gilt unter anderem für die Leistungen zur Eingliederung in Arbeit der Bezieher von Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch, während die entsprechenden Leistungen für die Bezieher von Arbeitslosenhilfe zuvor ganz überwiegend aus Beitragsmitteln der Bundesagentur für Arbeit finanziert worden waren. Vor diesem Hintergrund sah § 46 Abs. 4 SGB II in der jeweils geltenden Fassung von 2005 bis 2012 Transferzahlungen der Bundesagentur für Arbeit an den Bundeshaushalt zur teilweisen Deckung der Kosten der Grundsicherung für Arbeitsuchende vor.

3. Die Beschwerdeführer wenden sich gegen diese Transferzahlungen.

a) In dem für das Verfahren 1 BvR 1728/12 streitgegenständlichen Jahr 2005 sah § 46 Abs. 4 SGB II vor, dass die Bundesagentur für Arbeit viermal im Jahr eine Transferzahlung - genannt Aussteuerungsbetrag - leistete, die ausfiel, soweit Arbeitsuchende nach dem Ende des Arbeitslosengeldbezugs innerhalb von drei Monaten einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II erwarben. Neben einem Anreiz für die Bundesagentur für Arbeit, möglichst viele Arbeitslose vor einem Wechsel aus dem Bezug von Arbeitslosengeld in den Bezug von Arbeitslosengeld II beruflich einzugliedern, sollten die Transferzahlungen bewirken, dass die zuvor für die Eingliederung von Arbeitslosenhilfebeziehern verwendeten finanziellen Mittel zum größten Teil für die Grundsicherung für Arbeitsuchende zur Verfügung gestellt werden.

Der Beschwerdeführer war als Angestellter in der Arbeitslosenversicherung pflichtversichert und beantragte die Absenkung und Neufestsetzung der Höhe seines Arbeitnehmeranteils für das Jahr 2005 und die Erstattung des überzahlten Betrags, da der Gesetzgeber in verfassungswidriger Weise die Abführung des aus Beitragsmitteln zu finanzierenden Aussteuerungsbetrages an den Bund verlange und daher sein Beitrag um rund 10 % überhöht festgesetzt worden sei. Die gegen die Ablehnung seines Antrags erhobenen Widersprüche sowie die Klage vor dem Sozialgericht blieben erfolglos. Die vom Sozialgericht zugelassene Sprungrevision wies das Bundessozialgericht als unbegründet zurück.

b) Der Aussteuerungsbetrag wurde in dem für das Verfahren 1 BvR 1756/12 maßgeblichen Zeitraum 2008 durch einen Eingliederungsbeitrag in Höhe einer hälftigen Beteiligung der Bundes-agentur für Arbeit an den aus dem Bundeshaushalt zu finanzierenden Eingliederungs- und Verwaltungskosten nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch ersetzt und § 46 Abs. 4 SGB II entsprechend neu gefasst. Anlass für die Neuregelung war die zum damaligen Zeitpunkt anhaltende positive gesamtwirtschaftliche Entwicklung und die nach Auffassung des Gesetzgebers daraus resultierende Notwendigkeit einer neuen finanziellen Lastenverteilung zwischen Bund und Bundesagentur für Arbeit.

Die Beschwerdeführerin ist eine juristische Person des Privatrechts, die für ihre Arbeitnehmerin 1,65 % von deren Bruttoeinkommen als Arbeitgeberbeitrag zur Arbeitslosenversicherung entrichtet hatte. Diesen Betrag verlangte sie für das Jahr 2008 teilweise zurück, da der Beitrag wegen der Transferzahlung in Form des Eingliederungsbeitrags zu hoch festgesetzt worden sei. Widerspruch und Klage gegen den abgelehnten Antrag blieben ebenso erfolglos wie die zugelassene Sprungrevision vor dem Bundessozialgericht.

c) Die Beschwerdeführer rügen in ihren im Wesentlichen gleich begründeten Verfassungsbeschwerden unter anderem eine Verletzung des Gebots der Belastungsgleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die Vorschrift des § 46 Abs. 4 SGB II den Beitragszahlern eine zusätzliche Last zur Finanzierung des Bundeshaushalts auferlege. Mit dem Aussteuerungsbetrag 2005 und dem Eingliederungsbeitrag 2008 würden Beitragsmittel ohne jegliche Zweckbindung kompetenzwidrig in die freie Disposition des Haushaltsgesetzgebers gegeben und zur Entlastung des Bundeshaushalts verwendet statt für die Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung.

4. Das Bundessozialgericht führte in beiden Entscheidungen aus, die Klagen seien zwar zulässig, aber im Ergebnis ohne Erfolg, da der Beitragssatz in den Jahren 2005 und 2008 nicht zu hoch festgesetzt worden sei. § 46 Abs. 4 SGB II stelle sich in beiden Fassungen trotz der grundsätzlich verfassungsrechtlich gebotenen strengen Zweckbindung der Beiträge noch als kompetenzgemäß im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG dar und sei auch grundrechtskonform. Die Transferzahlungen stünden noch in einem hinreichenden sachlich-gegenständlichen Bezug zur Arbeitsförderung, sie seien verhältnismäßig und die Beschwerdeführer mit 151,88 Euro beziehungsweise 126, 25 Euro Gesamtbelastung im jeweiligen Beitragsjahr nicht überproportional hohen finanziellen Belastungen ausgesetzt.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, insbesondere sind die Beschwerdeführer beschwerdebefugt. Die Verfassungsbeschwerden bleiben in der Sache jedoch ohne Erfolg, da kein Verstoß gegen Grundrechte, vor allem gegen das Gebot der Belastungsgleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt.

2. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Differenzierungen sind zwar möglich, bedürfen aber stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Für nichtsteuerliche Abgaben verlangt der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG einen sachlich einleuchtenden Grund dafür, dass ein Privater im Unterschied zu anderen Privaten über seine Steuerpflicht hinaus zu einer Abgabe herangezogen wird. In der Sozialversicherung ist die Beitragsbelastung verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn Versicherte über ihre Steuerpflicht hinaus zu Beiträgen herangezogen werden, die der Finanzierung des Versicherungsschutzes dienen. Soweit die Sozialversicherungsbeiträge dagegen von den Arbeitgebern aufzubringen sind, versichern sie ein fremdes Risiko, sodass sie einem gesteigerten Rechtfertigungsbedarf unterliegen. Dieser kann sich aus einer spezifischen Verantwortlichkeit des Zahlungspflichtigen für den Versicherten ergeben. Als Konsequenz dieser Rechtfertigung der Belastung mit Beiträgen ergibt sich sowohl für die Arbeitnehmer- wie für die Arbeitgeberbeiträge, dass die Mittel im Binnensystem der Sozialversicherung verbleiben müssen: Die erhobenen Geldmittel dürfen allein zur Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung eingesetzt werden und nicht zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staats. Vorliegend ordnet § 46 Abs. 4 SGB II jedoch sowohl in der für das Jahr 2005 und wie in der für das Jahr 2008 maßgeblichen Fassung die Verwendung von Beiträgen der Arbeitslosenversicherung zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs des Bundes an, sodass eine Ungleichbehandlung vorliegt.

3. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch für das im Verfahren 1 BvR 1728/12 im Streit stehende Jahr 2005 durch den grundlegenden sozialrechtlichen Systemwechsel gerechtfertigt, der mit der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und deren Ersetzung durch die Grundsicherung für Arbeitsuchende verbunden war und der umfassende rechtliche, organisatorische und tatsächliche Änderungen mit sich brachte. Dieser Systemwechsel ließ sich nicht sofort und umfassend vollziehen. Für das Übergangsjahr stellte es daher ein legitimes Ziel dar, die finanziellen Mittel, die bisher aus dem Haushalt der Bundesanstalt für Arbeit für Arbeitslosenhilfebezieher verwendet worden waren, zum größten Teil über den Umweg der Transferzahlung in den Bundeshaushalt der Grundsicherung für Arbeitsuchende zur Verfügung zu stellen.

 4. Diese aus dem Systemwechsel folgende Rechtfertigung gilt jedoch für das Jahr 2008 nicht mehr. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt dennoch auch für dieses Jahr nicht vor.

Der Eingliederungsbeitrag im Jahr 2008 ist bei einer saldierenden Betrachtungsweise nicht als aus Beitragsmitteln der Bundesagentur für Arbeit finanziert anzusehen: Ihm stand ein noch höherer zweckungebundener Bundeszuschuss an die Bundesagentur für Arbeit gegenüber, der direkt zur Aufbringung des Eingliederungsbeitrags verwendet werden konnte, sodass der Eingliederungsbeitrag letztlich für den Bundeshaushalt normativ nicht relevant war. Mit dem Bundeszuschuss waren keine anderen Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit vorrangig zu finanzieren, sodass bei rechnerisch-saldierender Betrachtung die wechselseitigen Zahlungen zwischen dem Bund und der Bundesagentur für Arbeit ohne nachteilige Auswirkungen für den Beitragszahler blieben.