Éxito parcial de los recursos de amparo contra la Ley Federal de Protección del Clima

Pressemitteilung Nr. 31/2021 vom 29 de abril de 2021

Auto de 24 de marzo de 2021 - 1 BvR 2656/18, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20

En su auto publicado el día de hoy, la Sala Primera de la Corte Constitucional Federal decidió que las disposiciones de la Ley Federal de Protección del Clima de 12 de diciembre de 2019 (Bundes-Klimaschutzgesetz, KSG, por sus siglas en alemán), con las que se regulan los objetivos nacionales de protección climática y las cantidades de emisiones anuales permitidas hasta el año 2030, resultan incompatibles con los derechos fundamentales en la medida que carecen de especificaciones suficientes en relación con la reducción adicional de emisiones a partir del año 2031. En todos los demás aspectos, los recursos de amparo fueron rechazados.

La Ley Federal de Protección del Clima obliga a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero por lo menos en un 55% hasta el año 2030 en comparación con los niveles de 1990 y establece las rutas de reducción vigentes durante ese período de tiempo al determinar las cantidades de emisiones anuales permitidas por sector (§ 3 (1) y § 4 (1) tercera frase KSG en conjunto con el Anexo 2). Por cierto no se puede constatar que con estas disposiciones el Legislador haya violado sus deberes derivados de los derechos fundamentales de protección con respecto a los recurrentes y contra los riesgos del cambio climático o que haya violado el mandato de protección climática derivado del artículo 20a de la Ley Fundamental alemana (Grundgesetz, LF). Sin embargo, las disposiciones impugnadas violan las libertades de los recurrentes, algunos de los cuales aún son muy jóvenes. Las regulaciones posponen de forma irreversible altas cargas de reducción de emisiones a períodos posteriores al 2030. El hecho de que las emisiones de gases de efecto invernadero tengan que reducirse también se deriva de la Ley Fundamental. El objetivo constitucional de protección del clima que surge del artículo 20a LF se concreta limitando el aumento de la temperatura media global, en consonancia con el denominado “objetivo de París”, a muy por debajo de 2°C y, preferiblemente, a 1,5°C con respecto a los niveles preindustriales. Para alcanzar este propósito, las reducciones que aún son requeridas después del 2030 deberán lograrse de forma cada vez más urgente y rápida. Estas futuras obligaciones de reducción de emisiones potencialmente afectarán prácticamente todas las formas de libertad porque casi todos los ámbitos de la vida humana aún implican la emisión de gases de efecto invernadero y, por lo tanto, pueden llegar a sufrir restricciones drásticas después del año 2030. Por consiguiente, para asegurar la libertad garantizada por los derechos fundamentales, el Legislador debería haber tomado medidas cautelares con el fin de aliviar estas considerables cargas. Para garantizar la transición a la neutralidad climática entonces requerida no son suficientes las disposiciones legales para la actualización de las rutas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a partir del 2031. El Legislador tiene la obligación de regular con mayor detalle la actualización de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para periodos posteriores al 2030 hasta el 31 de diciembre de 2022.

Hechos del caso:

La Ley Federal de Protección del Clima responde a la necesidad percibida por el Legislador de incrementar los esfuerzos dirigidos a la protección del clima y está destinada a la protección contra los efectos del cambio climático global (§ 1 primera frase KSG). Según el § 1 tercera frase KSG, los fundamentos jurídicos de la Ley son, por un lado, la obligación en virtud del Acuerdo de París, que entró en vigor el 4 de noviembre de 2016, según la cual se debe limitar el aumento de la temperatura media mundial a muy por debajo de 2°C y, preferiblemente, a 1,5°C con respecto a los niveles preindustriales y por otro lado, el compromiso de la República Federal de Alemania de perseguir la neutralidad en emisiones de gases de efecto invernadero hasta el año 2050 como un objetivo a largo plazo. Según el § 3 (1) KSG, las emisiones de gases de efecto invernadero se reducirán gradualmente, para el año objetivo 2030 por lo menos en un 55% en comparación con el año 1990. En el § 4 (1) tercera frase KSG en conjunto con el Anexo 2 se regulan las cantidades de emisiones anuales permitidas a diferentes sectores, las cuales corresponden a la cuota de reducción prevista para el año objetivo 2030. La ley no contiene ninguna regulación más allá del 2030. Más bien, según el § 4 (6) KSG, el Gobierno federal fijará, mediante decreto, en el año 2025 las cantidades decrecientes de emisiones anuales para períodos posteriores al año 2030.

Con sus recursos de amparo, los recurrentes alegan principalmente que el Estado, al promulgar el § 3 (1) y el § 4 (1) tercera frase de la KSG en conjunto con el Anexo 2, no ha puesto en marcha una regulación que sea suficiente para una pronta reducción de los gases de efecto invernadero, especialmente el dióxido de carbono (CO₂), lo que resultaría necesario para limitar el aumento de la temperatura del planeta a 1,5°C o por lo menos muy por debajo de 2°C. Consideran que esto es necesario porque si la temperatura aumentara en más de 1,5°C, estarían en juego millones de vidas humanas y se correría el riesgo de sobrepasar puntos de no retorno con consecuencias imprevisibles para el sistema climático. Sostienen que el cumplimiento del “presupuesto de CO₂restante” correspondiente al límite de temperatura de 1,5°C no resultaría posible mediante la regulación que se da a la reducción de emisiones de CO₂ en la Ley Federal de Protección del Clima. Los recurrentes, algunos de los cuales viven en Bangladesh y Nepal, basan sus recursos de amparo principalmente en los deberes de protección de derechos fundamentales derivados del art. 2 (2) primera frase LF y del art. 14 (1) LF, en un derecho a un futuro acorde con la dignidad humana (menschenwürdige Zukunft) y un derecho fundamental a un mínimo vital ecológico (ökologisches Existenzminimum) que derivan respectivamente del art. 2 (1) LF en concordancia con el art. 20a LF y del art. 2 (1) LF en concordancia con el art. 1 (1) primera frase LF. Respecto a las cargas que deberán soportar en el futuro como fruto de las obligaciones de reducción de emisiones para períodos posteriores al año 2030, descritos por los recurrentes como un “frenazo total”, los recurrentes se remiten de manera más general a las libertades fundamentales.

Consideraciones esenciales de la Sala:

Los recursos de amparo tienen éxito parcial.

I. En la medida que los recurrentes sean personas naturales, sus recursos de amparo son admisibles. Sin embargo, las dos asociaciones ambientales no tienen legitimación para interponer un recurso de amparo. Como “defensores de la naturaleza” alegan, sobre la base del art. 2 (1) LF en concordancia con el art. 19 (3) LF y el art. 20a LF a la luz del art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (UE), que el Legislador no ha tomado las medidas adecuadas para limitar el cambio climático y, por lo tanto, desatiende disposiciones vinculantes de la Legislación de la UE para la protección de los fundamentos naturales de la vida. La Ley Fundamental y el derecho procesal constitucional no prevén este tipo de legitimación para interponer un recurso de amparo.

II. No se puede constatar que los deberes de protección derivados del art. 2 (2) primera frase LF y del art. 14 (1) LF sean violados a causa de los peligros del cambio climático.

La protección de la vida y la integridad personal en virtud del art. 2 (2) primera frase LF abarca la protección contra las afectaciones que sean causadas por la contaminación ambiental independientemente de quién y qué circunstancias las produzcan. El deber de protección del Estado derivado del art. 2 (2) primera frase LF también incluye la obligación de proteger la vida y la salud contra los riesgos que plantea el cambio climático, por ejemplo, contra los eventos meteorológicos extremos relacionados con el clima como las olas de calor, los incendios forestales, los huracanes, las lluvias torrenciales, las inundaciones, las avalanchas o los deslizamientos de tierra. De este deber también se puede derivar una obligación de protección a nivel jurídico-objetivo frente a las generaciones futuras. En vista del hecho de que el cambio climático puede generar daños en propiedades tales como áreas de uso agrícola o bienes raíces, por ejemplo, debido al aumento del nivel del mar o a sequías, el derecho fundamental a la propiedad en virtud del art. 14 (1) LF incluye un deber de protección del Estado respecto a los peligros a la propiedad que surjan del cambio climático.

No se puede constatar ninguna violación de estos deberes de protección dado el margen de maniobra que tiene el Legislador en el cumplimiento de estos. Sería manifiestamente inadecuada para el cumplimiento del deber de protección derivado de los derechos fundamentales que exige proteger contra los riesgos del cambio climático, una estrategia de protección que no persiga el objetivo de la neutralidad climática; el calentamiento de la tierra entonces no podría detenerse, en tanto cada aumento de la concentración de CO₂ en la atmósfera contribuye al calentamiento global y, una vez que el CO₂ se libera a la atmósfera, en su mayor parte permanece allí y difícilmente podría llegar a ser eliminado en un futuro previsible. También sería completamente inadecuado simplemente permitir que el cambio climático siga su curso e implementar el mandato de protección impuesto por los derechos fundamentales únicamente por medio de las llamadas medidas de adaptación. Ninguno de los dos escenarios tiene lugar aquí. En última instancia, no resulta posible constatar tampoco que el Legislador haya sobrepasado su margen de decisión al basarse en el “objetivo de París”, según el cual el aumento de la temperatura media global se limitará a muy por debajo de 2°C y, preferiblemente, a 1,5°C. En este contexto, también es importante señalar que una protección complementaria por medio de medidas de adaptación al cambio climático es, en principio, una opción viable cuando se trata de proteger los derechos fundamentales contra los riesgos de dichos cambios.

Puede quedar abierta la cuestión de si los deberes de protección derivados de los derechos fundamentales también imponen al Estado alemán la obligación, incluso con respecto a los recurrentes que viven en Bangladesh y Nepal, de tomar medidas contra las afectaciones inminentes o ya ocurridas a causa del cambio climático. Porque en última instancia, tampoco en ese sentido se podría constatar ninguna violación de un deber de protección.

III. Sin embargo, se configura una violación de derechos fundamentales por el hecho de que las cantidades de emisiones permitidas hasta el 2030 acorde con el § 3 (1) segunda frase y el § 4 (1) tercera frase KSG en conjunto con el Anexo 2 reducen considerablemente las posibilidades de emisión que quedan para después del 2030 y, por lo tanto, prácticamente cualquier libertad protegida por los derechos fundamentales se pone en peligro. Como garantías de libertad sin límites temporales, los derechos fundamentales brindan protección a los recurrentes frente a la amenaza integral a la libertad que se configura por un traslado unilateral hacia el futuro de la carga de reducción de gases de efecto invernadero impuesta por el art. 20a LF. El Legislador tendría que haber tomado medidas cautelares para garantizar una transición a la neutralidad climática que sea respetuosa con la libertad. Actualmente faltan tales medidas.

1. Las normas impugnadas tienen un efecto similar al de una injerencia anticipada (eingriffsähnliche Vorwirkung) en la libertad que está protegida integralmente por la Ley Fundamental. Las posibilidades de hacer uso de esta libertad de una manera que implique directa o indirectamente emisiones de CO₂ están limitadas por la Constitución, en tanto que dichas emisiones, tal como están las cosas actualmente, contribuyen de manera en gran parte irreversible al calentamiento global y, por disposición constitucional, el Legislador no puede aceptar, sin hacer nada, un avance ad infinitum del cambio climático. Las disposiciones que actualmente permiten las emisiones de CO₂ constituyen un riesgo jurídico de carácter irreversible para la libertad en el futuro, en tanto con cada cantidad de emisiones de CO₂ que resulta permitida hoy, a la vez, se disminuyen las posibilidades de emisión que quedan acorde con el art. 20a LF. Por lo tanto, cualquier ejercicio de la libertad que llegue a involucrar emisiones de CO2 estará sujeto a restricciones más estrictas, cuya exigencia será requerida a nivel constitucional. Es cierto que, para detener el cambio climático, cualquier ejercicio de la libertad que implique emisiones de CO₂ en algún momento tendría que prohibirse de todos modos en lo esencial, pues el calentamiento global solo se puede prevenir si las concentraciones antropogénicas de CO₂ en la atmósfera terrestre dejan de crecer. Sin embargo, consumir una gran parte del presupuesto de CO₂ hasta 2030 agrava el riesgo de una grave pérdida de libertad, en tanto tal situación haría más corto el lapso de tiempo disponible para llevar a cabo los desarrollos tecnológicos y sociales que son necesarios para permitir que el estilo de vida actual, todavía fuertemente orientado hacia el consumo de CO₂, logre una transición a un comportamiento climáticamente neutro, transición que al mismo tiempo sea respetuosa con la libertad.

La constitucionalidad de este efecto de injerencia anticipada que se produce por las regulaciones sobre las cantidades de emisiones, el cual tiene lugar no solo de facto, sino también de jure, por un lado exige que sea compatible con la obligación objetiva de protección climática consagrada en el art. 20a LF. La injerencia en los derechos fundamentales solo puede justificarse desde el punto de vista constitucional si las disposiciones subyacentes cumplen los preceptos elementales y los principios constitucionales generales de la Ley Fundamental. La misma exigencia se aplica aquí dado el efecto similar al de una injerencia anticipada en la libertad, la cual está protegida por los derechos fundamentales. El art. 20a LF es asimismo uno de los principios que deben observarse. Por otro lado, la justificación constitucional requiere que la regulación de las cantidades de emisiones no debe conducir a que se impongan cargas desproporcionadas a la futura libertad de los recurrentes.

2. Actualmente no resulta posible constatar que el § 3 (1) segunda frase y el § 4 (1) tercera frase KSG en conjunto con el Anexo 2 violen el art. 20a LF.

a) El art. 20a LF obliga al Estado a tomar medidas de protección climática y tiene como objetivo lograr la neutralidad climática. La protección climática no tiene una preponderancia absoluta sobre otros intereses, sino que en caso de conflicto debe ponderarse con otros bienes jurídicos constitucionales y principios constitucionales. Sin embargo, dado que el cambio climático es casi completamente irreversible tal como están las cosas actualmente, formas de comportamiento que lleven a sobrepasar el límite de temperatura relevante en términos del objetivo constitucional de protección del clima solo serían justificables bajo condiciones estrictas, como la protección de los derechos fundamentales. En el proceso de ponderación, el mandato de protección climática tiene un peso cada vez mayor a medida que se intensifica el cambio climático.

A la obligación de protección climática derivada del art. 20a LF no se opone el hecho de que el clima y el calentamiento global sean fenómenos mundiales y que, por lo tanto, los problemas del cambio climático no puedan resolverse con los esfuerzos de mitigación que emprenda un Estado por sí solo. El mandato de protección climática consagrado en el art. 20a LF posee una dimensión internacional especial. El art. 20a LF obliga al Estado a buscar una solución al problema de la protección climática también y, en particular, a nivel supranacional. El Estado no podría eludir su responsabilidad remitiendo a las emisiones de gases de efecto invernadero que se producen en otros Estados. Por el contrario, de la dependencia específica de la comunidad internacional sigue la necesidad constitucional de implementar efectivamente las propias medidas de protección climática a nivel nacional y de evitar la creación de incentivos para que otros Estados socaven la cooperación necesaria.

Tampoco el contenido normativo abierto del art. 20a LF y la referencia a la Legislación formulada de forma explícita en esta disposición impiden que la Corte Constitucional Federal realice un control constitucional al cumplimiento del mandato de protección climática; el art. 20a LF es una norma jurídica justiciable y exige vincular el proceso político a la consideración de cuestiones ecológicas, también con miras a las futuras generaciones que resultarán particularmente afectadas por el cambio climático.

En tanto el Legislador declaró el objetivo de París como uno de las bases de la Ley Federal de Protección del Clima , tal como se estipula en el § 1 tercera frase KSG, éste, en el ejercicio de su mandato y prerrogativa de concreción, ha formulado actualmente el objetivo de protección climática del art. 20a LF de manera admisible estableciendo que el aumento de la temperatura media global deba limitarse a muy por debajo de 2°C y, preferiblemente, a 1,5°C con respecto a los niveles preindustriales. Esto también debe constituir la base para la revisión de la Corte Constitucional Federal.

b) Teniendo en cuenta el margen de maniobra otorgado al Legislador, no se puede constatar actualmente que las disposiciones del § 3 (1) segunda frase y del § 4 (1) tercera frase KSG en conjunto con el Anexo 2 violen el mandato constitucional de protección climática derivado del art. 20a LF.

El límite de temperatura relevante desde el punto de vista constitucional de muy por debajo de 2°C y, preferiblemente, de 1,5°C puede, en principio, convertirse en un presupuesto global de CO₂ restante, que luego pase a ser distribuible entre los Estados. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) ha definido presupuestos globales de CO₂ restantes concretos frente a diferentes límites de temperatura y diferentes probabilidades de ocurrencia sobre la base de un proceso que se desarrolla asegurando la calidad del mismo y revelando la incertidumbre que vaya quedando en el proceso. Sobre esta base, el Consejo de Expertos en Cuestiones Ambientales (Sachverständigenrat für Umweltfragen) ha establecido para Alemania un presupuesto nacional restante concreto a partir del 2020, que sería compatible con el objetivo de París. Debido a las incertidumbres y las valoraciones contenidas en este documento, el tamaño del presupuesto que ha sido establecido no puede servir como un punto de referencia numérico exacto para el control por parte de la Corte Constitucional Federal. El Legislador conserva un cierto margen de decisión. Sin embargo, no puede llenarlo a su propia discreción política. Si existe incertidumbre científica sobre las relaciones de causa y efecto que tienen un impacto en el medio ambiente, el art. 20a LF impone al Legislador un deber especial de cuidado. Esto implica que se deban incluso tener en cuenta meras indicaciones acerca de la posibilidad de deterioros graves o irreversibles, siempre que estas indicaciones sean suficientemente fiables.

Actualmente no se puede constatar ninguna violación del deber de cuidado antes mencionado. De este deber se desprende que deben tenerse en cuenta las estimaciones del IPCC sobre el tamaño del presupuesto global de CO₂ restante, aunque contengan incertidumbres. El presupuesto restante calculado por el Consejo de Expertos en Cuestiones Ambientales sobre la base de las estimaciones del IPCC estaría casi agotado hasta el año 2030 por las cantidades de emisiones reguladas en el § 4 (1) tercera frase de la KSG en conjunto con el Anexo 2. Sin embargo, en comparación con las incertidumbres que actualmente están involucradas en el cálculo del presupuesto restante, tal nivel de error no sería suficiente para ser considerado objetable desde el punto de vista constitucional por la Corte Constitucional Federal.

3. Sin embargo, el § 3 (1) segunda frase y el § 4 (1) tercera frase de la KSG en conjunto con el Anexo 2 no satisfacen el requisito derivado del principio de proporcionalidad de asegurar que la reducción de las emisiones de CO₂ se distribuya a lo largo del tiempo de manera prospectiva tal como es exigido por del art. 20a LF, hasta el punto de la neutralidad climática y de una manera respetuosa con los derechos fundamentales

a) De acuerdo con esto, no es posible permitir que una generación consuma una gran parte del presupuesto de CO₂ con una carga de reducción comparativamente leve, si esto al mismo tiempo significa que a las siguientes generaciones se les impondrá una carga de reducción radical, exponiendo sus vidas a una pérdida considerable de su libertad. En el futuro, es probable que incluso las graves pérdidas de libertad se justifiquen invocando el principio de proporcionalidad y el derecho constitucional a los fines de proteger el clima; por ello mismo surge el riesgo de tener que aceptar luego una considerable pérdida de libertad. Debido a que el curso de las cargas futuras sobre la libertad ya viene siendo determinado por las disposiciones que actualmente definen las cantidades de emisiones permitidas, los impactos sobre la libertad en el futuro deben ser proporcionales desde la perspectiva actual. También el mandato objetivo de protección estipulado en el art. 20a LF incluye la necesidad de tratar los fundamentos naturales de la vida con mucho cuidado y dejarlos para la posteridad en una condición tal que las generaciones siguientes que deseen seguir preservando estos fundamentos no se vean obligadas a emprender una abstinencia radical.

La carga de reducción de gases de efecto invernadero requerida constitucionalmente después del año 2030 será considerable. No se puede constatar si será tan drástica como para entrañar menoscabos irrazonables de los derechos fundamentales desde la perspectiva actual. Sin embargo, el riesgo de cargas gravosas es considerable, y este riesgo solo puede armonizarse con las libertades fundamentales que resultarán afectadas en el futuro si se toman medidas cautelares para enfrentar la reducción de cargas prevista para después del 2030 de forma que se respeten los derechos fundamentales. Esto exige también que la transición a la neutralidad climática se inicie de forma oportuna. En términos concretos, esto exige que se formulen lo antes posible especificaciones transparentes que indiquen cómo se configurará la reducción de gases de efecto invernadero de una forma tal que ofrezcan una orientación a los procesos de desarrollo e implementación necesarios y proporcionen un nivel suficiente de presión sobre estos procesos y seguridad en su planificación. Para ello, es indispensable desde el punto de vista constitucional, por un lado, que los objetivos adicionales de reducción que van más allá del año 2030 se determinen de forma oportuna, extendiéndose suficientemente al futuro. Por otro lado, las cantidades de emisiones anuales que se produzcan de forma adicional y los objetivos de reducción deben determinarse con tal detalle que se proporcione una orientación suficientemente específica.

b) En el § 4 (6) primera frase KSG, el Legislador reguló de una forma insuficiente desde el punto de vista constitucional la actualización de la hoja de ruta para la reducción de gases de efecto invernadero. Es cierto que no se puede exigir que las cantidades de emisiones decrecientes ya estén especificadas de forma concreta desde ahora hasta la fecha prevista para alcanzar la neutralidad climática en el año 2050. Sin embargo, no es suficiente simplemente obligar al Gobierno federal a fijar una vez –en el año 2025– mediante decreto una delimitación adicional de las cantidades de emisiones posteriores. Por el contrario, por lo menos tendrían que regularse los intervalos de tiempo en los que se deben hacer de forma transparente las actualizaciones posteriores. Además, con el procedimiento regulado por el § 4 (6) KSG tampoco se garantiza que la ruta de reducción adicional pueda identificarse a tiempo. Ya parece dudoso que la primera actualización adicional de las cantidades de emisiones anuales para períodos posteriores al 2030 sea oportuna si la misma tuviera lugar en el 2025. Incluso más allá de esta primera actualización, no está garantizado que las actualizaciones se den en un momento oportuno porque no se puede asegurar por § 4 (6) primera frase KSG que se extiendan suficientemente al futuro. Si el Legislador continúa confiando en la participación de un poder reglamentario, tendría que imponerle especificaciones de mayor alcance a ésta; en particular, tendría que obligarla a elaborar antes del 2025 un primer plan actualizado o, por lo menos, especificarle con mucha anticipación por medio de una disposición legal hasta qué punto en el futuro deben extenderse los planes del 2025. Si el Legislador asume la tarea completa de actualizar la ruta de reducción de emisiones, él mismo debe establecer todos los aspectos necesarios de forma oportuna y con un alcance suficiente en el tiempo. 

c) El § 4 (6) KSG aún tampoco satisface los requisitos constitucionales del art. 80 (1) LF y el principio de reserva legal. En cualquier caso, el Legislador debe especificar el tamaño de las cantidades de emisiones anuales que se estipularán para períodos posteriores al año 2030 o establecer requisitos más detallados para su determinación específica por parte del poder reglamentario.